Zur Umsetzung von Streitschlichtungsentscheidungen in Theorie und Praxis
I. Einleitung1. Das StreitschlichtungsverfahrenDer Streitschlichtungsmechanismus der WTO kann in Gang gesetzt werden, wenn mindestens ein Mitglied behauptet, von der Vertragsverletzung eines anderen Mitglieds direkt oder indirekt betroffen zu sein (Art. 3 Abs. 3 DSU) und bilaterale Verhandlungsversuche erfolglos geblieben sind (Art. 4 Abs. 2 und Abs. 7 DSU). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, wird gemäß Art. 6 DSU auf Antrag ein panel eingesetzt. Auch während des dann laufenden Verfahrens haben die Parteien nach Art. 11, 12 Abs. 7 DSU die Möglichkeit, zu einer einvernehmlichen Lösung zu gelangen. Gelingt dies nicht, wird der Bericht des panel vom Streitschlichtungsgremium DSB angenommen, es sei denn, er wird einstimmig abgelehnt oder die unterlegene Partei legt Rechtsmittel ein (16 Abs. 4 DSU). Zur Rechtsmittelprüfung ist ein ständiges Berufungsgremium (Appellate Body) berufen (Art. 17 Abs. 1-3 DSU), das trotz seiner missverständlichen Bezeichnung keine zweite Tatsacheninstanz ist. Auch der Bericht des Appellate Body gilt als vom DSB angenommen, wenn er nicht einstimmig abgelehnt wird (Art. 17 Abs. 14 DSU).Bei dieser Abstimmung des aus Regierungsvertretern zusammengesetzten DSB handelt es sich um die letzte im DSU vorgesehene Möglichkeit der WTO-Mitglieder, den Ausgang des Streitschlichtungsverfahrens politisch zu beeinflussen. Um eine Ablehnung des Berichts zu erzielen, müsste aber selbst das von diesem begünstigte Mitglied dagegenstimmen, ein in der Praxis kaum vorstellbarer Vorgang. Dieser von den Vertragsparteien gewollte »Annahme-Automatismus« kehrt praktisch den aus dem GATT 1947 inkorporierten Konsensgrundsatz nach Art. IX Abs. 1 des Agreement Establishing the World Trade Organization (Übereinkommen zur Errichtung der WTO - ÜWTO)5Vgl. den Text in World Trade Organization, The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations - The Legal Texts, 1994. Die deutsche Fassung der Verträge, ABlEG 1994, Nr. L 336, S. 3, bzw. BGBl. II 1994, 1625, ist nicht authentisch. Hilfreich ist die deutsch/englische Synopse von Hilf/Schorkopf, WTO-Recht, Textsammlung, 2000; siehe auch Hummer/Weiss, Vom GATT '47 zur WTO ' 94: Dokumente zur alten und zur neuen Welthandelsordnung, 1997. um.Hinzu kommt, dass sich eine unerwünschte Entscheidung vom Verletzerstaat nicht unbegrenzt hinauszögern lässt, denn die Gesamtdauer des geschilderten Verfahrens soll laut Art. 20 DSU neun Monate nicht übersteigen. Umso brisanter ist die Frage, inwieweit die Entscheidungen des DSB gegenüber dem Verletzerstaat durchgesetzt werden können6Vgl. Hilf/Schorkopf, EuR 2000, 74, 77 (Anm. zu EuGH, Rs. C-149/96, Portugal/Rat)..2. Die Probleme der ImplementierungDie Implementierungsphase beginnt de iure, sobald das DSB gemäß Art. 16 Abs. 4 DSU einen panel-Bericht bzw. nach Art. 17 Abs. 14 DSU einen Bericht des Appellate Body annimmt, in welchem die Verletzung von WTO-Recht festgestellt wird. Art. 21 Abs. 3 DSU sieht in diesem Fall die Verpflichtung des Verletzerstaates vor, das DSB von seiner Fähigkeit zur sofortigen Umsetzung zu unterrichten. Falls dies nicht möglich ist, wird ein angemessener Zeitraum zur Implementierung festgelegt. Art. 21 Abs. 6 DSU sieht anschließend die Überwachung der Umsetzung durch das DSB vor. Art. 22 DSU schließlich enthält Kompensationsregelungen für den Fall der verspäteten Umsetzung oder der Nichtumsetzung.Zwei zentrale Fragen zur Implementierung lässt das DSU jedoch von vornherein unbeantwortet. Zunächst fehlen ausdrückliche Vorschriften dazu, ob überhaupt eine Rechtspflicht zur Umsetzung von angenommenen Entscheidungen der Streitschlichtungsorgane besteht. Bejaht man eine solche Umsetzungspflicht, stellt sich des Weiteren die Frage, ob- diese bereits durch die Entgegennahme von Entschädigungsleistungen seitens des Verletzerstaates oder- die Verhängung von Gegenmaßnahmen durch den Geschädigten oder- erst durch die Befolgung der Entscheidung des DSB beseitigt wird.Es gilt also festzustellen, welchen Spielraum das WTO-Recht den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung von DSB-Entscheidungen zubilligt.3. Die Entwicklung des Welthandelssystems zur WTOFür die Klärung dieser Fragen ist ein Blick auf die Entstehungsgeschichte des Welthandelssystems hilfreich. Die WTO beruht auf zwei unterschiedlichen rechtlich-politischen Strömungen.Zunächst ist sie Nachfolgerin des General Agreement on Tariffs and Trade von 1947 (GATT 1947), das über keine festgefügte institutionelle Struktur verfügte. Nicht unbedingt das Recht, sondern vor allem der Einfluss der einzelnen Mitgliedstaaten bestimmten zudem die Umsetzung des »Protokolls über die vorläufige Anwendung«, auf dem das GATT 1947 mangels In-Kraft-Tretens der Charta einer geplanten, umfassend zuständigen International Trade Organization (ITO) beruhte7Jackson (Fn. 2), S. 109 f.; siehe auch Benedek, Die Rechtsordnung des GATT aus völkerrechtlicher Sicht, 1990, passim.. Die WTO steht in dieser Tradition und wird deshalb häufig noch als verhandlungsorientiertes System wahrgenommen.Dieser Eindruck ist jedoch unvollständig, denn die WTO ist zugleich das Ergebnis der 1994 in Marrakesch abgeschlossenen Uruguay-Runde, welche die Liberalisierung des Welthandels in einem verbesserten institutionellen Rahmen zum Ziel hatte. Der entscheidende Schritt zur Verwirklichung dieses Ziels bestand in der Verrechtlichung des bestehenden Welthandelssystems. Die neuen im Rahmen der Uruguay-Runde vereinbarten Handelsverträge wurden - einhergehend mit dem Wandel der allgemeinen internationalen Beziehungen - in ein Geflecht der »rule-oriented diplomacy « eingebettet, das die noch für das GATT 1947 maßgebliche »power-oriented diplomacy« ersetzt8Jackson (Fn. 2), S. 110.. Der neue normative Stil kommt darin zum Ausdruck, dass die Mitgliedstaaten nicht mehr bilateral über ihre Vertragsrechte und -pflichten disponieren können. Sie müssen insbesondere nunmehr gemäß Art. 3 Abs. 5 DSU auch im Rahmen anderer Streitschlichtungsverfahren den unter der WTO geschlossenen Verträgen den Vorrang vor anderen Verträgen einräumen. Teilweise wird die Verrechtlichung im Rahmen der WTO noch weitergehend als eine Form der »constitutionalization« des Welthandelssystems gedeutet, weil sie auch für die privaten Handeltreibenden subjektive Rechte geschaffen hat, die sie vor Eingriffen der staatlichen Subjekte des Welthandelssystems schützen9So Petersmann, JIEL 1999, 189, 211, und JIEL 2000, 19, 20..II. Die Umsetzung der Entscheidungen des DSBVor diesem historisch-systematischen Hintergrund sind nun die Regelungen über die Umsetzung von DSB-Entscheidungen zu untersuchen. Die Analyse bezieht sich in erster Linie auf das DSU, in dem die statthafte Verfahrensweise bei Meinungsverschiedenheiten über die in den WTO-Verträgen10Gemäß Art. 1 Abs. 1 DSU sowie Anhang 1 DSU gilt das DSU sowohl für das ÜWTO, als auch für die darunter fallenden Abkommen, also für das GATT 1994, das Dienstleistungsübereinkommen (GATS), das Übereinkommen über den Schutz des geistigen Eigentums (TRIPS) und für die Auslegung des DSU selbst, sowie grundsätzlich auch für die zwei nach 1. 1. 1998 fortbestehenden plurilateralen Abkommen über den Handel mit Zivilluftfahrzeugen und das öffentliche Beschaffungswesen. Anhang 2 verweist dagegen auf spezielle Streitschlichtungsregeln, die in einigen der WTO-Abkommen enthalten sind. begründeten Rechte und Pflichten geregelt ist11Steger/Hainsworth, JIEL 1998, 199, 202.. Zwar gelten die Grundsätze der historischen, auf Grundlage der Art. XXII und XXIII GATT 1947 errichteten Streitschlichtungsverfahren auch in der WTO grundsätzlich fort (Art. 3 Abs. 1 DSU)12Hahn, Die einseitige Aussetzung von GATT-Verpflichtungen als Repressalie, 1996, S. 257.. Sie dürfen jedoch nur mehr berücksichtigt werden, soweit die WTO-Verträge sie nicht durch neue Prinzipien ersetzt haben. Das alte GATT 1947 kann folglich die Auslegung des DSU nur ergänzen, wo dies notwendig ist, nicht aber modifizieren.1. Rechtliche Bindungswirkung der DSB-EntscheidungenTrotz der normativen Verdichtung des WTO-Streitschlichtungsverfahrens wird von manchen nach wie vor eine juristische Bindungswirkung der DSB-Entscheidungen abgelehnt. Dies mag zunächst auf dem Missverständnis beruhen, demzufolge das ÜWTO sowie die gemäß Art. II Abs. 2 darin in-korporierten verschiedenen multilateralen Übereinkommen dem soft law zuzurechnen seien13So sieht es Bello, AJIL 1996, 416, 416 f.; allgemein zum Begriff des soft law Eisemann, JDI 1978, 327; Hillgenberg, EJIL 1999, 499 ff.. Das ÜWTO ist jedoch ein internationales Abkommen, welches die Voraussetzungen eines völkerrechtlichen Vertrags i.S.v. Art. 2 Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge vom 23. 5. 1969 (WVK)14BGBl. II 1987, 757 = Sartorius II, Nr. 320. erfüllt. Insbesondere wurde es von den Mitgliedstaaten und den EG-Organen ratifiziert. Überdies wurden die WTO-Abkommen gemäß Art. XVI Abs. 6 ÜWTO i. V.m. Art. 102 Charta der Vereinten Nationen15BGBl. II 1973, 431 = Sartorius II, Nr. 1. bei den Vereinten Nationen als völkerrechtlicher Vertrag registriert.Im Übrigen wird bisweilen versucht, die mangelnde Durchsetzungsfähigkeit von DSB-Entscheidungen materiell zu begründen. So behandelt z. B. der EuGH das WTO-Recht nicht wie andere Handelsverträge der Gemeinschaft, da es den Verhandlungen zwischen den Mitgliedern einen hohen Stellenwert einräume. Die Legislativ- und Exekutivorgane der jeweiligen WTO-Mitglieder könnten darüber frei entscheiden, wie auf dem Verhandlungswege am besten Rechtsstreitigkeiten beizulegen seien16EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 Rdnrn. 36 und 40 - Portugal/Rat.. Das WTO-Recht stehe demzufolge zur Disposition der Vertragsparteien17Sack, EuZW 1997, 650.. Zudem gewähre das DSU kein Recht zu Zwangsvollstreckungsmaßnahmen, die eine juristische Bindung voraussetzten18Bello, AJIL 1996, 416, 417.. Genährt wird die Diskussion um die Bindungswirkung schließlich durch eine Äußerung des Appellate Body, wonach die angenommenen panel-Berichte lediglich »legitimate expectations« weckten19Japan - Taxes on alcoholic beverages, WT/DS22/AB 4, para. 15..Mit diesen Argumenten lässt sich die Bindungswirkung der Entscheidungen des DSB jedoch nicht ablehnen. Zunächst ist die Äußerung des Streitschlichtungsorgans bezüglich der »legitimen Erwartungen« auf die begrenzte Bindungswirkung gegenüber nachfolgenden Streitbeilegungsentscheidungen gemünzt. Sie soll jedoch nicht die rechtlichen Wirkung seiner Entscheidungen gegenüber den Mitgliedern relativieren20»Adopted reports (...) create legitimate expectations among WTO members (...). However, they are not binding, except with respect to resolving the particular dispute between the parties to that dispute«, Japan - Taxes on alcoholic beverages, WT/DS22/AB 4, para. 15; vgl. Palmeter/Mavroidis, AJIL 1998, 398, 402 f..Zudem ist zwar grundsätzlich richtig, dass Vertragsrecht zur Disposition der Mitglieder des Vertrags steht. Dies gilt jedoch nur, soweit die Mitglieder in ihrer Funktion als Gesamthand der Vertragspartner agieren. Unilaterale Auslegungen und Änderungen der Vertragspflichten durch den Verletzerstaat sind hingegen im WTO-Recht nach Art. IX Abs. 2 und Art. X ÜWTO ebenso wenig möglich wie unter dem Regime der meisten anderen völkerrechtlichen Verträge21Auch im Gemeinschaftsrecht dürfen die Mitgliedstaaten nur gemeinsam und ausschließlich im Wege des Vertragsänderungsverfahrens nach Art. 48 EUV über ihre gemeinschaftlichen Pflichten verfügen, vgl. EuGH, Rs. 43/75, Slg. 1976, 455 Rdnrn. 56/58 - Defrenne. Ein einseitiges Ausscheren eines Mitgliedstaats aus den vertraglichen Pflichten kommt auch im Allgemeinen Völkerrecht nach Art. 39 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge vom 23. 5. 1969, BGBl. II 1985, 926 = Sartorius II, Nr. 320, nicht in Betracht, insb. nicht, wenn ein Streitbeilegungsverfahren existiert, vgl. Frowein, ZaÖRV 49 (1989), 778, 781.. Schließlich lässt sich aus dem bloßen Fehlen von Zwangvollstreckungsregelungen nicht mangelnde Bindungswirkung eines Vertrags ableiten22Jackson, AJIL 1997, 60, 61.. Dies wäre eine Verwechslung von Normativität und Durchsetzbarkeit, die schon zur Fehleinschätzung geführt hatte, Völkerrecht existiere nur, soweit die Staaten sich ihm beugen. Im Übrigen ist vertragskonformes Verhalten eine völkerrechtliche Grundpflicht, unabhängig davon, ob diese in dem jeweiligen völkervertraglichen Regelwerk explizit angemahnt wird23Siehe Art. 26 der Wiener Konvention über das Recht der Verträge: »Ist ein Vertrag in Kraft, so bindet er die Vertragsparteien und ist von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen.«.Das WTO-System enthält jedoch sogar eine ausdrückliche Regelung über die vertraglichen Grundpflichten der Mitglieder. So bestimmt Art. XVI Abs. 4 ÜWTO, dass die Mitglieder Vertragsverstöße zu beseitigen haben24Berrisch/Kamann, EWS 2000, 89, 93.. Die Entscheidungen des WTO-Streitschlichtungsorgans stellen demgegenüber die einzelnen Vertragsverstöße fest und konkretisieren diese Vertragspflicht, wie Art. 21 Abs. 1 DSU durch eine unmissverständliche Formulierung klarstellt: »Prompt compliance with (...) rulings of the DSB is essential in order to ensure effective resolution of disputes (...).« Bestätigt wird die rechtliche Bindung der Streitparteien an derartige Entscheidungen im Übrigen durch eine Zusammenschau der Art. 3, 19, 21, 22 und 26 DSU25Jackson, AJIL 1997, 60, 63.. In diesen Vorschriften werden die Bedeutung der Vertragskonformität unterstrichen und für den Fall der Nichtumsetzung abgestufte Sanktionsmöglichkeiten vorgesehen. Auch dies setzt voraus, dass eine Bindungswirkung existiert. Insbesondere das in Art. 17 DSU vorgesehene Rechtsmittelverfahren wäre ohne eine rechtliche Bindung an die Streitbeilegungsentscheidungen entbehrlich.2. Bindungswirkung und das ReziprozitätsprinzipDer EuGH weist gegenüber einer Bindungswirkung der DSB-Entscheidungen außerdem auf das Reziprozitätsprinzip hin. Er argumentiert, die Anwendbarkeit dieses Prinzips auf das WTO-Recht unterscheide dieses Rechtsgebiet von anderen Handelsverträgen, die asymmetrische Verpflichtungen begründen, wie das z. B. bei verschiedenen Assoziierungsabkommen der Gemeinschaft der Fall war. Insbesondere ermöglicht das Gegenseitigkeitsprinzip nach Ansicht des EuGH den Vertragsparteien, durch Maßnahmen ihrer Legislativ- oder Exekutivorgane das Gleichgewicht von Rechten und Pflichten gegenüber anderen WTO-Mitgliedern wiederherzustellen26EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 Rdnr. 44 ff. - Portugal/Rat.. Diese Argumentation unterstellt, dass das Prinzip die Bindungswirkung der WTO-Verträge aufweicht, weil es die Vertragsparteien in die Lage versetzt, selbst, d. h. durch eigene Maßnahmen, ihre gleichmäßige Ausstattung mit Rechten und Pflichten in der WTO sicherzustellen.Zwar ist richtig, dass in bestimmten Fällen ein vom vertragswidrigen Verhalten einer anderen Partei betroffenes Völkerrechtssubjekt in Form einer Repressalie seinerseits die Vertragsleistung gegenüber dem Verletzer aussetzen kann. Doch das Reziprozitätsprinzip relativiert deshalb nicht a priori die Bindungswirkung von völkerrechtlichen Verträgen. Es besagt vielmehr, dass ein Völkerrechtssubjekt nur dann Ansprüche erheben kann, wenn es diese auch gegen sich selbst gelten lässt27Verdross/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Aufl. 1984, § 64.. Sinn und Zweck ist damit die Befolgung übernommener Verpflichtungen und nicht die Bewahrung der Freiheit zur Vertragsverletzung. Das Gegenseitigkeitsprinzip, auf das in Abs. 3 der Präambel ÜWTO verwiesen wird, widerspricht dem nicht. Es signalisiert lediglich,dass die vertraglichen Pflichten im Rahmen der WTO nicht einseitige Handelszugeständnisse sind, sondern alle Mitglieder gleichermaßen binden28Vgl. Zonnekeyn, Journal of World Trade Law (JWT) 2000, 111, 121.. Der entscheidende Unterschied zwischen dem WTO-Recht und dem klassischen Völkervertragsrecht besteht im Übrigen darin, dass die WTO über vertragseigene Sanktionsmöglichkeiten verfügt, welche garantieren, dass die gegenseitigen Rechte und Pflichten der Vertragsparteien durchgesetzt werden. Für eine Selbsthilfe der Vertragsparteien zur Herstellung ausgewogener Rechte und Pflichten ist deshalb kein Raum mehr.3. Umsetzung durch Entschädigungsleistungen?Ebenfalls umstritten ist, welche Möglichkeiten einem Verletzer verbleiben, den von ihm verursachten rechtswidrigen Zustand zu beenden, ohne die Entscheidung des DSB zu befolgen. Art. 22 Abs. 2 DSU sieht zwar die Möglichkeit von Entschädigungsleistungen vor. Der Vertragstext lässt jedoch zunächst offen, ob die Aushandlung einer Entschädigung den rechtswidrigen Zustand beseitigt oder ob zusätzlich eine vollständige Umsetzung der DSB-Entscheidung erforderlich bleibt.a) Keine bloße Präferenz für die vollständige UmsetzungZum Teil wird angeführt, der Verletzerstaat besitze die Freiheit, die Rechtsverletzung durch Entschädigungsleistung zu beseitigen, weil die WTO-Rechtslage »offen« sei29Sack, EuZW 1997, 650. und den Verhandlungen zwischen den Vertragsstaaten einen hohen Stellenwert eingeräumt werde. Auch der EuGH betont, in Art. 22 Abs. 1 DSU sei lediglich eine Präferenz zu Gunsten der vollständigen Umsetzung der Entscheidungen des DSB verankert. Sofern sich die Parteien über eine Entschädigung gemäß Art. 22 Abs. 2 DSU einigen, bestehe jedoch keine diesbezügliche Rechtspflicht30EuGH, Rs. C-149/96, Slg. 1999, I-8395 Rdnrn. 38 f. - Portugal/Rat; kritisch Griller, JIEL 2000, 441, 450 ff..Diese Ansicht verkennt, dass Entschädigungsleistungen die Umsetzung der DSB-Entscheidungen schon deshalb nicht ersetzen können, weil sie auf einer freiwilligen Vereinbarung beruhen und ohne den Willen des Geschädigten überhaupt nicht in Betracht kommen31Kuschel, EuZW 1996, 645, 647; Weber/Moos, EuZW 1999, 229, 235.. Zudem ist die Vereinbarung derartiger Entschädigungsleistungen durch das DSU limitiert. Bereits Art. 22 Abs. 1 DSU stellt klar, dass Entschädigungen jedenfalls nur als »temporary measures« möglich sind32Cottier, CMLR 1998, 325, 340.. Art. 3 Abs. 7 DSU fügt hinzu, dass selbst diese lediglich in Betracht zu ziehen sind, wenn die sofortige Rücknahme der vertragswidrigen Maßnahme nicht möglich (»impracticable«) ist.b) Praktische Wirksamkeit der WTO-RegelnIm Übrigen spricht für die Verbindlichkeit von DSB-Entscheidungen auch das effet utile-Prinzip. Nach dem im allgemeinen Völkerrecht ebenso wie im WTO-Recht geltenden Rechtsgrundsatz33Zur Anwendbarkeit des effet utile-Prinzips im WTO-Recht vgl. Falke, ZEuS 2000, 307, 310 f.; allgemein aus völkerrechtlicher Sicht bereits Rousseau, Principes généraux de droit international public, 1944, S. 680., sind die Regelungen des DSU so auszulegen, dass ihre praktische Wirksamkeit und darüber hinaus das Funktionieren der WTO gewährleistet ist, wie Art. 3 Abs. 3 und 5 DSU betonen34Auch der Appellate Body hat die Bedeutung dieses Grundsatzes für das WTO-Recht festgestellt, z. B. im Fall Korea-Safeguards: »In the light of the interpretative principle of effectiveness, it is the duty of any treaty interpreter to 'read all applicable provisions of a treaty in a way that gives meaning to all of them'«, WT/DS98/AB/R, para. 81; siehe auch United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, para. 23.. Die Wirksamkeit des WTO-Sanktionssystems setzt jedoch voraus, dass die DSB-Entscheidungen umgehend befolgt werden (Art. 21 Abs. 1 DSU).Hinzufügen muss man übrigens, dass der EuGH gerade mit einer solchen Argumentation gemeinschaftsintern Entschädigungsleistungen ebenfalls nicht als Alternative zur Vertragserfüllung durch die Mitgliedstaaten akzeptiert35Vgl. Griller, JIEL 2000, 441, 452.. So hat er im Fall Kommission/Frankreich entschieden, dass eine Entschädigungsleistung für die Verletzung der Warenverkehrsfreiheit durch Blockaden französischer Bauern keineswegs die Vertragskonformität wiederherstellt36EuGH, Rs. C-265/95, Slg. 1997, I-6959 Rdnrn. 59 f. - Kommission/Frankreich; siehe auch Ortlepp, Das Vertragsverletzungsverfahren als Instrument zur Sicherung der Legalität im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1987, S. 103 ff..Für eine solche Argumentation spricht auch der Sinn und Zweck des DSU, die schwächeren Streitparteien vor den wirtschaftlich und politisch mächtigeren WTO-Mitgliedern mit den Mitteln des Rechts zu schützen37Lavranos, EuR 1999, 289, 299.. Seine Funktion besteht letztlich darin, die bisher machtorientierte Funktionsweise des GATT 1947 durch ein funktionsfähigeres und rechtlich solideres multinationales Handelssystem zu ersetzen (vgl. Abs. 4 der Präambel ÜWTO)38Vgl. Generalanwalt Tesauro, Schlussanträge in der Rs. C-53/96, Slg. 1998, I-3603 Rdnrn. 28, 35 - Hermès; Jackson (Fn. 2), S. 109; Petersmann, CMLR 1994, 1157, 1160 f.. Außerdem ist nach Abs. 2 der Präambel ÜWTO die Stellung der Entwicklungsländer zu fördern. Ein »Erkaufen« von WTO-Rechtsverletzungen verbunden mit einer Freistellung von der Implementierungspflicht ist mit diesen Prinzipien nicht vereinbar39Fabri, JDI 1997, 709, 746..c) Entschädigung als bloße Übergangslösung?Fraglich wäre allenfalls, ob während des »angemessenen Zeitraums«, der dem Verletzerstaat gemäß Art. 21 Abs. 3 DSU zur Umsetzung einer DSB-Entscheidung zur Verfügung steht, die Schadensersatzleistung als Übergangslösung eine Alternative zur Implementierung darstellt. Doch auch diese Lösung scheitert an Sinn und Zweck des Art. 21 Abs. 3 DSU. Die Zielrichtung des dort formulierten Zugeständnisses an die Rechtswirklichkeit ( »If it is impracticable to comply immediately [...], the Member shall have a reasonable period of time in which to do so«), ist es nicht, eine auch nur zeitweise Alternative zur Umsetzung zu schaffen. Ihre Zweck besteht gerade darin, den Grund für eine Entschädigungsleistung gar nicht erst entstehen zu lassen40Griller, JIEL 2000, 441, 452.. Die Fristsetzung soll also nicht etwa die Tragweite der DSB-Entscheidung schmälern, sondern das Implementierungsverfahren abkürzen.d) Allgemeiner völkerrechtlicher KontextDas WTO-System ist in den Kontext des allgemeinen Völkervertragsrechts einzuordnen, wie bereits Art. 3 Abs. 2 DSU zeigt, der auf die völkerrechtlichen Auslegungsregeln verweist41Canal-Forgues, AFDI 1996, 845, 857.. Die WTO-Regeln bilden kein self-contained regime, das als geschlossener Komplex von Rechtsnormen dierechtlichen Welthandelsbeziehungen exklusiv regelt, wie der Appellate Body betont: »(T)he General Agreement ist not to be read in clinical isolation from public international law.«42United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline, WT/DS2/AB/R, para 16 f.; vgl. auch zum self-contained regime IGH, United States diplomatic and consular staff in Tehran, International Court of Justice, Reports of Judgments (ICJ Rep.) 1980, 3, 40; kritisch hierzu Simma, Netherlands Yearbook of International Law (NYIL) 16 (1985), 111; ders., Recueil de Couss de l'Académie de Droit International (RdC) 250 (1994-VI), 216, 253 f. und 372.Auch unter dem allgemeinen Regime der Staatenverantwortlichkeit stellt die Erfüllung der Reparationspflicht für schädigendes völkerrechtswidriges Verhalten43StIGH, Factory at Chorzów Jurisdiction, Series A (1927), 9; IGH, Reparations for injuries Suffered in the Service of the United Nations, ICJ Rep. 1949, 184. keinen tauglichen Ersatz der Primärpflicht zur Wiederherstellung des völkerrechtskonformen Zustands dar. Vielmehr steht bei einer (Dauer-) Verletzung des Völkerrechts diese weiterhin neben der Pflicht zur Wiedergutmachung44Nguyen Quoc/Dailler/Pellet, Droit international public, 6. Aufl. 1999, Rdnr. 493; Eeckhout, CMLR 1997, 11, 55.. Auch dies spricht dafür, die Leistung von Schadensersatz im WTO-Recht nicht als Alternative zur Primärleistungspflicht, sondern lediglich als Durchsetzungshilfe zu betrachten45Schmid, NJW 1998, 190, 196; Griller, JIEL 2000, 441, 448 m.w. N..4. Unilaterale Gegenmaßnahmen als Alternative zur Umsetzung?Im Falle einer Nichtumsetzung der DSB-Entscheidung durch den Verletzerstaat kommt als weitere Alternative die Verhängung einer unilateralen Gegenmaßnahme in Betracht. Die geschädigte Vertragspartei kann mit Genehmigung des DSB die Erfüllung ihrer Verpflichtungen gegenüber dem Verletzerstaat aus dem konkret missachteten WTO-Abkommen (z. B. GATT 1994) einseitig aussetzen. Falls eine effektive Gegenmaßnahme gegenüber dem Verletzer in diesem Bereich jedoch nicht möglich ist, kann die Vertragsaussetzung auch in anderen WTO-Sektoren (z. B. GATS oder TRIPS) erfolgen (cross-retaliation)46Siehe hierzu Vranes, EuZW 2001, 10.. Auf die Genehmigung derartiger Gegenmaßnahmen durch den DSB besteht gemäß Art. 22 Abs. 6 DSU ein Rechtsanspruch, wenn folgende Voraussetzungen gemäß Art. 22 Abs. 3 DSU vorliegen:- Nichtumsetzung der DSB-Entscheidung,- Ablauf des angemessenen Zeitraums und- fehlende Einigung über eine Entschädigung47Hahn (Fn. 12), S. 269..Da die Vertragsaussetzung im DSU-System detailliert geregelt ist, fragt sich, ob die Verhängung von Gegenmaßnahmen den Verletzerstaat seiner Pflicht enthebt, die DSB-Entscheidung umzusetzen, um wieder einen WTO-konformen Zustand herzustellen. Die Ansicht, das Streitschlichtungssystem könne in all seiner Justizförmigkeit letztlich nicht mehr als ein Angebot an die Ausführenden sein48Bello, AJIL 1996, 416, 417; Kopke, Rechtsbeachtung und -durchsetzung in GATT und WTO, 1995, S. 264., betrachtet die Verhängung von Gegenmaßnahmen denn auch als Umsetzung der DSB-Entscheidung. Dem widerspricht jedoch Art. 22 Abs. 8 DSU, der feststellt, dass die genehmigte Gegenmaßnahme nur eine vorübergehende Lösung ist. Daran ändert der Umstand nichts, dass Art. 22 Abs. 8 DSU das Ende der Gegenmaßnahme vorsieht, wenn der Verletzerstaat eine für alle Seiten zufriedenstellende Lösung vorlegt (»The suspension [...] shall only be applied until [...] the Member that must implement recommendations or rulings provides a [...] mutually satisfactory solution«), denn die möglicherweise einvernehmlich gefundene Entschädigungslösung ist wiederum im Lichte des Art. 22 Abs. 2 DSU zu interpretieren, der - wie bereits gezeigt - die Entschädigung ebenfalls nicht als Alternative zur vollständigen Umsetzung der DSB-Entscheidung akzeptiert. Im Übrigen wird in Art. 22 Abs. 8 DSU festgehalten, dass das DSB die Umsetzung seiner Entscheidung weiterhin überwacht, weshalb die Gegenmaßnahme keineswegs als eine Alternative, sondern nur als ein Ansporn zur Wiederherstellung des vertragskonformen Zustands zu betrachten ist.Diese Auslegung ist auch insofern vorzugswürdig, als sie den Grundsätzen des allgemeinen Völkerrechts entspricht, wonach einem geschädigten Völkerrechtssubjekt so lange der Rückgriff auf die Repressalie freisteht, bis die von einem anderen Völkerrechtssubjekt zu verantwortende Rechtsverletzung beseitigt ist49Vgl. Art. 30 des Entwurfes der International Law Commission (ILC) zur Staatenhaftung.. Der rechtmäßige Einsatz der Repressalie zwischen den Beteiligten lässt also keineswegs automatisch einen völkerrechtskonformen Zustand eintreten. Vielmehr dient die Repressalie lediglich dazu, den Verletzerstaat zur Erfüllung seiner Handlungs- bzw. Unterlassungsverpflichtungen anzuhalten50Verdross/Simma (Fn. 27), § 1342; vgl. auch Art. 47 des Entwurfes der ILC zur Staatenhaftung und hierzu: Nguyen Quoc/Dailler/Pellet (Fn. 44), Rdnr. 572 m.w. N.. Der bis zur Erfüllung herrschende Zustand bleibt demzufolge rechtswidrig. Eine davon abweichende vertragliche Regelung für die WTO wäre zwar möglich. Sie bedürfte jedoch einer klaren Formulierung, die in Art. 22 DSU gerade fehlt.Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die vom DSB angenommenen Berichte rechtlich bindend sind. Soweit in einer Entscheidung des DSB eine WTO-Rechtsverletzung festgestellt wird, kann ihre Umsetzung weder durch kompensatorische Leistungen seitens der Verletzerpartei noch durch die Verhängung von Gegenmaßnahmen substituiert werden.III. Implementierung der DSB-Entscheidungen in der PraxisNachdem die völkerrechtlichen Auslegungsregeln bei der Auslegung des WTO-Streitschlichtungsmechanismus maßgeblich sind, ist zu prüfen, ob auch die WTO-Praxis entsprechend der hier vertretenen Ansicht verfährt. Denn nach der gewohnheitsrechtlich anerkannten Regelung in Art. 31 Abs. 3 lit. b der Wiener Konvention über das Recht der Verträge ist jede spätere Übung bei der Anwendung eines Vertrags zu berücksichtigen, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags hervorgeht. In diesem Zusammenhang ist zu untersuchen, welchen Stellenwert die Vertragsparteien den vom DSB angenommenen Berichten der panels oder des Appellate Body einräumen.1. Weitergeltende Praxis zum GATT 1947Auch wenn letztlich entscheidend ist, wie das neue WTO-System von 1995 angewendet wird, darf nicht übersehen werden, dass Art. XVI Abs. 1 ÜWTO die unter dem GATT 1947 bestehende Übung für weiterhin relevant erklärt. Dabeisollte man wissen, dass die Vertragsparteien des GATT 1947 nicht verpflichtet waren, den Entscheidungen der Streitschlichtungsorgane nachzukommen. In der Praxis lastete allenfalls ein »kollektiver moralischer Druck« auf den Verletzerstaaten, die ihr Verhalten nicht den GATT-Verpflichtungen anpassten51Long, Law and its limitations in the GATT multilateral trade system, 1985, S. 66.. Jedoch kennt die GATT-Geschichte durchaus einige Beispiele, in denen die Vertragsparteien diesem Druck hartnäckig standgehalten haben, was z. B. der Bereich der Landwirtschaft dokumentiert, der weder von den USA noch von der EG GATT-konform ausgestaltet wurde: Dem wurde schließlich durch einen »waiver« Rechnung getragen52Vgl. GATT Doc. L/5753 vom 20. 12. 1984.. Auch wurden insgesamt lediglich rund 60% der panel-Reports, die eine Vertragsverletzung feststellten, von den Mitgliedern umgesetzt53Hudec, Enforcing International Trade Law, 1993, S. 346..Die Vertragsparteien lehnten es stets ab, die GATT-Normen rigide anzuwenden und betrachteten sie vielmehr als Zielbestimmungen, deren Umsetzung wünschenswert, aber im Falle schwer zu überwindender politischer Widerstände nicht unumgänglich war. Dem grundsätzlichen Verlangen nach Vertragskonformität stand entgegen, dass die zur Verfügung stehenden rechtlichen Mittel um der politischen Beziehungen willen nicht immer ausgeschöpft wurden54Hudec, Essays on the nature of international trade law, 1999, S. 29 f..2. Neue Praxis zur WTOWie gezeigt, wurde hingegen das Welthandelssystem der WTO hingegen durch das neue Streitschlichtungs- und Sanktionsverfahren justizförmig ausgestaltet. Die Frage, ob die Praxis diesen vertraglichen Neuerungen folgt, muss differenziert beantwortet werden.Es gibt zunächst durchaus Anzeichen dafür, dass das Machtverhältnis der beteiligten Parteien die Wirkung der DSB-Entscheidungen weiterhin beeinflusst55Petersmann, The GATT/WTO Dispute Settlement System, 1997, S. 192.. Bestimmte WTO-Mitglieder wie die USA und die EG haben sich bereits in einigen Fällen geweigert, die von ihnen begangenen Rechtsverletzungen einzustellen56Vgl. WT/DS18, Australia - Measures Affecting the Importation of Salmon, DSB-Entscheidung vom 20. 3. 2000; WT/DS27/ARB, European Communities - Regime for the Importation, Sale and Distribution of Bananas, Schiedsspruch vom 9. 4. 1999 im Verfahren nach Art. 22 Abs. 6 DSU, S. 43; WT/DS58, United States - Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, Rückverweisung durch das DSB an das panel am 23. 10. 2000; WT/DS108/1, United States - Tax Treatment for »Foreign Sales Corporations«, Antrag auf Gegenmaßnahmen durch die EG am 17. 11. 2000, vgl. SZ vom 18./19. 11. 2000, 25., während unter den Entwicklungs- oder Schwellenländern ein vergleichbarer Fall bisher nur ein Mal existiert57Vgl. WT/DS46/ARB, Brazil - Export Financing Programme for Aircraft, Bericht des Schiedsgerichts vom 28. 8. 2000.. Das hartnäckige Verhalten der EG in diversen Streitigkeiten um ihre Bananenmarktverordnung Nr. 404/93 nahmen einige Beobachter gar zum Anlass, den Bananenstreit zum »trade case of the decade« hochzustilisieren58Salas/Jackson, JIEL 2000, 145.. Außerdem ist festzustellen, dass das diplomatisch-bilaterale Moment unter dem WTO-Dach keineswegs komplett verdrängt wurde. So wurden in bisher 34 von 210 Fällen die Streitschlichtungsverfahren vor einer endgültigen Entscheidung durch Vergleiche zwischen den Streitparteien beendet59Vgl. WTO Doc. vom 27. 10. 2000, Overview of the State of Play of WTO Disputes..Doch wird diesem ersten Eindruck dadurch entgegengewirkt, dass die DSB-Entscheidungen in vielen Fällen auch von den machtbewusstesten WTO-Mitgliedern vollständig umgesetzt wurden, selbst wenn es sich dabei um politisch gewichtige Fragen handelte60Vgl. Pace, L'Organisation mondiale du commerce et le renforcement de la réglementation juridique des échanges commerciaux internationaux, 2000, Annexe 7, S. 456 f.. Hervorzuheben ist vor allem der Fall United States - Standards for Reformulated and Conventional Gasoline61WT/DS2 und WT/DS4., in dem das DSB im Juni 1996 feststellte, dass die Benzingesetzgebung der USA nicht WTO-konform war. Bis zum 26. 8. 1997 hatten die Vereinigten Staaten ihre Regelungen in diesem innenpolitisch sensiblen Bereich entsprechend modifiziert. Ähnlich zügig reagierte Japan im Fall Taxes on Alcoholic Beverages aus dem Jahre 1996, der einen traditionsreichen Sektor der japanischen Wirtschaft berührte62WT/DS11.. Die japanische Regierung legte im Februar 1998 ihren Abschlussbericht vor, der die Änderung der Steuergesetze entsprechend den Vorgaben des DSB vermeldete.Auch ist der hohe Anteil an Vergleichen keineswegs als ein Scheitern des Streitschlichtungsverfahrens zu verstehen. Vielmehr wird ein panel-Report nicht mehr in erster Linie als Anlass für diplomatische Diskussionen a posteriori verstanden, sondern besitzt nunmehr eine derart durchgreifende Wirkung, dass - einem innerstaatlichen Zivilverfahren vergleichbar - häufig eine vorherige bilaterale rechtliche Beilegung des Problems vorgezogen wird. Dies dürfte insbesondere an der neu eingeführten Möglichkeit der cross-retaliation liegen (vgl. Art. 22 Abs. 3 lit. c DSU), die es auch ökonomisch schwächeren Mitgliedstaaten ermöglicht, effektive Gegenmaßnahmen aus einem anderen Sektor als dem verletzten Bereich zu ergreifen. Ein bemerkenswertes Beispiel hierfür liefert der Antrag Ecuadors auf Aussetzung bestimmter GATS- und TRIPS-Verpflichtungen63GATS CPC 622, TRIPS Abschnitte 1, 3 und 4 sowie Art. 14 gegenüber der EG auf Grund ihrer Verletzungen des GATT im Bananenfall, dem das DSB in Höhe von 201,6 Mio. US-$ stattgegeben hat64WT/DS27, Anträge vom 8. 11. 1999 und 8. 5. 2000, Genehmigung des DSB vom 18. 5. 2000; siehe auch Vranes, EuZW 2001, 11 ff.. Dies versetzte Ecuador in die Lage, die Zugeständnisse nach Art. 14 TRIPS über den Schutz von Tonträgern, Art. 22 TRIPS über den Schutz geographischer Angaben und Art. 25 über den Schutz gewerblicher Muster und Modelle auszusetzen und damit europäische Unternehmen erheblich zu schädigen. Kurze Zeit später hat die EG einen neuen Lösungsvorschlag eingebracht, der das Bananenregime WTO-konform ausgestaltet65DSB-Sitzungen vom 27. 7. 2000 und 23. 10. 2000, vgl. WTO Doc. vom 27. 10. 2000, Overview of the State of Play of WTO Disputes.. Das institutionalisierte Streitschlichtungsverfahren ist somit zum wirksamen Druckmittel gegen den Verletzerstaat geworden.Bemerkenswert ist außerdem, dass der Streitschlichtungsmechanismus der WTO wesentlich häufiger in Anspruch genommen wurde als der unter dem GATT 1947 bestehende (bisher 210 Mal seit 1995 im Vergleich zu 207 GATT-Verfahren von 1947 bis 1989)66Stand 27. 10. 2000, WTO Doc. (Fn. 65).. Damit ist die Sorge ausgeräumt, die stärkere Formalisierung des Verfahrens durch das DSU würde de facto die Inanspruchnahme der Streitschlichtung gefährden67Pace (Fn. 60), S. 185 ff.. Auch wenn das neue Verfahren nicht in allen Fällen durch eine Entscheidung der Streitschlichtungsorgane abgeschlossen wird, so zeigt sich an der Zahl der eingeleiteten Verfahren ein gewachsenes Vertrauen in das WTO-Streitbeilegungssystem und eine substanzielle Verbesserung der Implementierungsmentalität.Die neuere Praxis dokumentiert also, dass die Mitgliedstaaten mehrheitlich von einer rechtlichen Bindungswirkung der DSB-Entscheidungen ausgehen und die Umsetzung dieser Entscheidungen nicht mehr durch alternative Strategien für substituierbar halten. Denn im umgekehrten Falle würden die zur Verfügung stehenden Rechtsmittel nicht voll ausgeschöpft.IV. FazitDas DSU ist eingebettet in ein umfassendes Normenwerk, welches zu einer Verrechtlichung des zwischenstaatlichen Handels im Rahmen des Welthandelssystem WTO geführt hat. Die rechtlichen Regelungen des neuen Systems sind nicht nur inhaltlich rigider als unter dem GATT 1947. Entscheidend ist, dass sie durch rechtliche Sanktionen der WTO-Streitbeilegungsorgane durchgesetzt werden können.Zugleich ist bemerkenswert, dass es gerade der »Rechtsgemeinschaft«68Vgl. EuGH, Rs. 294/93, Slg. 1986, 1339 Rdnr. 23 - Les Verts. EG am schwersten fällt, die Justizförmigkeit des neuen Streitschlichtungsmechanismus und des daran anknüpfenden Sanktionssystems der WTO zu akzeptieren. Der EuGH betrachtet in einer historisch angestaubten Fremdbeschreibung das WTO-Rechtssystem nach wie vor in Kategorien, die bestenfalls dem alten GATT 1947 entsprechen. Ob seine Rechtsprechung letztlich de facto völkerrechtliche Außenwirkung entfaltet, hängt von den WTO-Streitschlichtungsorganen und auch von den anderen Vertragsparteien ab. Sie können den falschen Eindruck, welchen die EG vom Streitbeilegungs- und Sanktionsmechanismus der WTO verbreitet, zurechtrücken.