EU-Finanzsolidarität!

Das Solidaritätsprinzip wurde vom EuGH in seinem Urteil gegen Ungarn und die Slowakei (C-643/15 und C-647/15) für die Verteilung der Flüchtlinge zwischen den Mitgliedstaaten herangezogen. Bundeskanzlerin Merkel wollte die Vergabe von EU-Mitteln an die Aufnahme von Flüchtlingen koppeln (FAZ, 23. 2. 2018, S. 1). Die EU-Kommission will sie mit der Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien verbinden (FAZ, 3. 5. 2018, S. 1). Besteht auch in Verbindung mit Finanzen ein Prinzip der Solidarität? Greift dieses auf die nationale Finanzpolitik durch, wenn ein Staat wie aktuell Italien überlegt, die Steuern stark zu senken, obgleich noch nicht einmal die Maastricht-Verschuldungsgrenze von 60 % gewahrt ist? Durch eine hohe Verschuldung droht schließlich die EU-Finanzstabilität zu leiden. Die Aktienmärkte reagierten auf die Pläne der neuen italienischen Regierung, einer Koalition der Fünf-Sterne-Bewegung und der Lega Nord, negativ.

Im EuGH-Urteil vom 6. 9. 2017 – Rs. C-643/15, C-647/15 ging es um vorläufige Maßnahmen nach Art. 78 Abs. 3 AEUV wegen einer plötzlichen Notlage durch den Zustrom von Flüchtlingen. Auch diese vorläufigen Maßnahmen stehen nach Art. 80 AEUV unter dem Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten unter den Mitgliedstaaten (Rn. 251 f.). Indem die Mitgliedstaaten ein gemeinsames Grenzkontroll-, Asyl- und Einwanderungssystem eingegangen sind, müssen dessen Lasten gemeinsam geschultert und gerecht verteilt werden – in dem Grundgedanken der Solidarität, der die Union insgesamt trägt, hier aber bereichsbezogen als Teil einer EU-Politik festgelegt wird (Rn. 291 a. E.). Es geht um die Funktionsfähigkeit des EU-Asylsystems (Rn. 114 a. E.). Der Grundsatz der Solidarität ist in diesem Zusammenhang daher kompetenziell und organisatorisch bedingt – indes deutlich auf Weiterungen angelegt, handelt es sich doch um ein allgemeines Prinzip, das auf der gemeinsamen Aufgaben- und Zielbezogenheit der darauf ausgerichteten Einheiten und Handlungsebenen basiert (grundlegend, wenn auch als Gegengewicht betrachtet, Calliess, Subsidiaritäts- und Solidaritätsprinzip in der EU, 2. Aufl. 1998, S. 186).

Ausgangspunkt ist im Hinblick auf Art. 78 Abs. 3 AEUV die bekämpfte Notlage. Sind von dieser ein oder mehrere Staaten betroffen, müssen die Belastungen, die aus Gegenmaßnahmen wie einer Umverteilung von Flüchtlingen resultieren, grundsätzlich – vorbehaltlich einer Aussetzung auf Antrag bei außergewöhnlichen Umständen – auf alle anderen Mitgliedstaaten aufgeteilt werden (Rn. 291). Für die Verteilung erfolgt eine Betrachtung der Situation jedes Mitgliedstaates mit Blick u. a. auf die Wirtschaftskraft im Verhältnis zum “Asyldruck” (Rn. 298, 301, 304). Hieran zeigt sich die mitgliedstaatsbezogene Betrachtung und Bezogenheit des Grundsatzes der Solidarität.

Diese Mitgliedstaatsbezogenheit kennzeichnet auch die EU-Finanzstabilität. Die EU-Länder besitzen weiterhin die Finanzautonomie und die Steuerhoheit. Dabei postuliert Art. 119 Abs. 3 AEUV als richtungweisende Grundsätze die Einhaltung gesunder öffentlicher Finanzen und monetärer Rahmenbedingungen sowie eine dauerhaft finanzierbare Zahlungsbilanz. Schert hier ein Mitgliedstaat aus, leiden auch die anderen, indem generell finanzielle Verwerfungen mit Auswirkungen auf die Wirtschaft aller Mitgliedstaaten drohen. Die Griechenlandkrise machte dies deutlich und zwang zu Hilfeleistungen anderer Mitgliedstaaten. In noch größerem Maße kann eine solche Entwicklung eintreten, wenn ein großer EU-Staat wie Italien trotz eines hohen Schuldenstandes die Steuern senkt sowie die Ausgaben erhöht und so ein gewaltiges Haushaltsdefizit schafft. Trotz eines solchen mutwilligen Verhaltens müssen die anderen Mitgliedstaaten womöglich trotzdem unterstützend eingreifen, um Rückwirkungen auf sich selbst zu vermeiden.

Bei hohen Staatsschulden gerät wegen der dann höheren Zinsen vor allem die Preisstabilität in Gefahr, welche nach Art. 119 AEUV in engem Zusammenhang zur Wirtschaftspolitik steht. Art. 122 Abs. 1 AEUV beschwört den Geist der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten, die insbesondere bei Versorgungsschwierigkeiten die der Wirtschaftslage angemessenen Maßnahmen beschließen können. Dass solche Probleme auftreten können, belegten verschiedentlich Staaten mit exorbitanter Inflationsrate auch aufgrund überbordender Staatsverschuldung. Daher ist auch eine EU-Finanzsolidarität insoweit zu fordern, als jeder Staat das Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben so wahren muss, dass keine finanzielle Schieflage entsteht, welche die anderen Mitgliedstaaten zu Unterstützungsmaßnahmen zwingt und das EU-Finanzsystem aus den Angeln hebt. Die EU-Finanzsolidarität ist damit wie die EU-Flüchtlingssolidarität in ein EU-System eingebunden, auch wenn die Mitgliedstaaten weiterhin die wesentlichen Kompetenzen haben (müssen). Ob sie konkret eingreift, erfordert daher die Betrachtung der Situation in dem jeweiligen Mitgliedstaat.

Eine allgemeine Basis zu loyaler Zusammenarbeit schafft Art. 4 Abs. 3 EUV mit Blick auf die vertraglichen Verpflichtungen und die Ziele der Union, welche nicht gefährdet werden dürfen. Dazu gehört auch Solidarität als Grundlage für die weitere Entfaltung der Union mit ausgewogenem Wirtschaftswachstum und Preisstabilität (Art. 3 Abs. 3 EUV). Ein zweites Griechenland muss daher schon im Vorfeld verhindert werden können – mit einer einklagbaren EU-Finanzsolidarität, wenn ein Mitgliedstaat evident die für die Preisstabilität unabdingbare Haushaltssolidität missachtet. Umgekehrt verlangt die starke Ausrichtung der EU auf Werte in Art. 2 EUV eine mögliche Koppelung der Auszahlung von Geldern an die Einhaltung dieser Werte wie auch der im Flüchtlingsbereich geforderten Solidarität.

Prof. Dr. Walter Frenz, Maîître en Droit Public, RWTH Aachen