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EWS 1995, 267
 
Zuständigkeit der Gemeinschaft oder eines ihrer Organe zum Beitritt zu dem dritten revidierten Beschluß des Rates der OECD über die Inländerbehandlung
EWS vom 02.08.1995
Stellungnahme des GerichtshofesI.»(1) Der vom Königreich Belgien gemäß Artikel 228 Absatz 1 Unterabsatz 2 EWG-Vertrag (im wesentlichen übernommen in Artikel 228 Absatz 6 EG-Vertrag) gestellte Gutachtenantrag betrifft zum einen die Rechtsgrundlage für die Entscheidung des Rates über den Beitritt der Gemeinschaft zum dritten revidierten Beschluß des Rates der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung über die Inländerbehandlung (im folgenden: dritter Beschluß und OECD) und zum anderen die Frage, ob die Gemeinschaft eine ausschließliche oder eine geteilte Zuständigkeit für den Beitritt zu diesem Beschluß hat.(2) Der Beschluß wurde im Rahmen der Tätigkeiten der OECD angenommen, die die Behandlung der unter ausländischer Kontrolle stehenden, im Staatsgebiet der Mitglieder der OECD niedergelassenen Unternehmen betreffen. Er ist Teil der sogenannten 'weitergehenden Übereinkunft über die Inländerbehandlung', die zum einen aus dem überarbeiteten Abschnitt über die Inländerbehandlung in der Erklärung von 1976 über die internationalen Investitionen und multinationalen Unternehmen (im folgenden: revidierte Erklärung) besteht und zum anderen aus den dieser beigefügten Beschlüssen, darunter der besagte dritte Beschluß.(3) In der revidierten Erklärung bekunden die Mitgliedstaaten der OECD und, in den Bereichen, die in ihre Zuständigkeit fallen, die Gemeinschaft ihre Absicht, den Unternehmen, die in ihrem Gebiet tätig sind und die Staatsangehörigen eines anderen Mitgliedstaats gehören oder direkt oder indirekt von diesen kontrolliert werden, eine Behandlung zu gewähren, die nicht weniger günstig ist als diejenige, die unter gleichen Umständen den inländischen Unternehmen zuteil wird, vorbehaltlich gewisser Ausnahmen oder Abweichungen.(4) Mit dem dritten Beschluß verpflichten sich die Vertragsparteien insbesondere, im Rahmen der OECD ein Notifizierungs- und Prüfungsverfahren für Maßnahmen einzuhalten, die Ausnahmen von der Inländerbehandlung darstellen, sowie für jede andere Maßnahme, die Auswirkungen auf die Inländerbehandlung hat.(5) Auf Empfehlung der Kommission ermächtigte der Rat diese am 28. Mai 1990, im Rahmen der OECD einen Beschluß über die Inländerbehandlung auszuhandeln. Am 27. November 1991 leitete die Kommission dem Rat eine Mitteilung über die Ergebnisse dieser Verhandlungen sowie einen Vorschlag für einen auf Artikel 57 und 113 des Vertrages gestützten Beschluß über den Beitritt der Gemeinschaft zum dritten Beschluß zu.(6) Bei der Annahme des dritten Beschlusses durch den Rat der OECD im Dezember 1991 wies der Vertreter des Königreichs der Niederlande als des Mitgliedstaats, der zu diesem Zeitpunkt den Vorsitz im Rat der Gemeinschaften innehatte, darauf hin, daß der Beschluß, soweit er Bereiche erfasse, die in die Zuständigkeit der Gemeinschaft fielen, deren Mitgliedstaaten nach dem Beitritt der Gemeinschaft binden werde. Bei derselben Gelegenheit erklärte der Vertreter der Kommission, daß die Gemeinschaft dem dritten Beschluß nach Abschluß der erforderlichen Gemeinschaftsverfahren beitreten wolle und daß sie, was die in ihre Zuständigkeit fallenden Bereiche angehe, dem die Inländerbehandlung betreffenden Abschnitt der revidierten Erklärung beipflichte.(7) Am 4. September 1992 hat das Königreich Belgien seinen Gutachtenantrag gestellt. Seine Fragen lauten wie folgt:- Ist der Rückgriff auf zwei Rechtsgrundlagen (Artikel 57 und 113), den die Kommission für den Beschluß des Rates über den Beitritt der Gemeinschaft zum dritten revidierten Beschluß der OECD über die Inländerbehandlung vorschlägt, gerechtfertigt?- Welches ist die richtige Rechtsgrundlage, sollte die erste Frage verneint werden?- Schließt die Zuständigkeit der Gemeinschaft zum Beitritt zum dritten revidierten Beschluß der OECD über die Inländerbehandlung die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten aus, oder ist ein 'gemischter' Beitritt zulässig?II.(8) Vorab ist darauf hinzuweisen, daß die revidierte Erklärung kein rechtlich verbindlicher Text ist. Im Gegensatz dazu hat der dritte Beschluß, der Gegenstand des vorliegenden Gutachtenantrags ist, für die Mitgliedstaaten der OECD und, nach deren Beitritt, auch für die Gemeinschaft verbindlichen Charakter. Er ist daher im gegenwärtigen Stadium einem geplanten Abkommen zwischen der Gemeinschaft und Drittstaaten gleichzustellen. Der Gerichtshof hat nämlich in seinem Gutachten 1/75 vom 11. November 1975 (Slg. 1975, 1355, insbesondere 1360) festgestellt, daß der in Artikel 228 des Vertrages verwendete Begriff 'Abkommen' in einem allgemeinen Sinne zu verstehen ist und jede von Völkerrechtssubjekten eingegangene bindende Verpflichtung erfassen soll. Deshalb bezieht sich der vorliegende Gutachtenantrag zu Recht nur auf den dritten Beschluß.(9) Der Rat hat den Gerichtshof jedoch um entsprechende Anwendung speziell des Artikels 91 der Verfahrensordnung ersucht und die Einrede der Unzulässigkeit des Antrags erhoben. Er macht insbesondere geltend, die beiden ersten Fragen beträfen weder die Vereinbarkeit des dritten Beschlusses mit dem Vertrag noch die Zuständigkeit der Gemeinschaft und ihrer Organe in diesem Zusammenhang, sondern das Problem der Rechtsgrundlage, bei dem es sich um ein völlig anderes Problem handele, das nicht in den Anwendungsbereich des Gutachtenverfahrens nach Artikel 228 des Vertrages falle. Die dritte Frage habe zwar ihrem Wortlaut nach Probleme der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten zum Gegenstand. Zum einen hänge eine Antwort auf diese Frage jedoch von der Antwort ab, die auf die beiden ersten Fragen gegeben werden müsse, und zum anderen sei die Frage der ausschließlichen oder geteilten Zuständigkeit der Mitgliedstaaten niemals in Zweifel gezogen worden. Die Einfügung der dritten Frage habe nur das Ziel, den Gutachtenantrag im Hinblick auf Artikel 228 zu rechtfertigen, und stelle daher einen Verfahrensmißbrauch dar.(10) Einige der Regierungen, die Stellungnahmen abgegeben haben, haben ebenfalls Vorbehalte hinsichtlich der Zulässigkeit der Fragen geltend gemacht, soweit diese die Wahl der Rechtsgrundlage für den Rechtsakt über den Abschluß eines Abkommens betreffen. Die spanische Regierung und die Regierung des Vereinigten Königreichs haben insbesondere geltend gemacht, die Richtigkeit der Rechtsgrundlage eines derartigen Rechtsakts könne im Rahmen einer Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 des Vertrages bestritten, nicht jedoch im Rahmen des Verfahrens eines vorherigen Gutachtens nach Artikel 228 behandelt werden.(11) Hierzu ist festzustellen, daß die Bestimmungen des Artikels 91 der Verfahrensordnung im Rahmen der Konsultativfunktion des Gerichtshofes nach Artikel 228 des Vertrages keine Anwendung finden. Artikel 91 soll es dem Gerichtshof nämlich ermöglichen, vorab, vor Eintritt der Parteien in die Sacherörterung, über bestimmte prozeßhindernde Einreden und Zwischenstreitigkeiten zu entschei-den. Dieser Zweck fehlt offensichtlich im Rahmen eines Gutachtenverfahrens. Deshalb kann sich der Rat nicht auf Artikel 91 berufen, um die Einrede der Unzulässigkeit des Gutachtenantrags zu erheben. Angesichts der erhobenen Einwände muß der Gerichtshof jedoch die Zulässigkeit des Antrags prüfen.(12) Wie die belgische Regierung in der Anhörung bestätigt hat, betrifft der Gutachtenantrag die Frage, welchen Umfang die Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten aus der Sicht des Gemeinschaftsrechts in dem Bereich haben, der Gegenstand der OECD-Rechtsakte über die Inländerbehandlung ist; die Antwort auf diese Frage hängt also von der Bedeutung der Gemeinschaftsbestimmungen ab, aus denen sich die Befugnis der Organe ergeben kann, dem dritten Beschluß beizutreten.(13) Nach ständiger Rechtsprechung kann ein Gutachten des Gerichtshofes gemäß Artikel 228 des Vertrages namentlich zu Fragen eingeholt werden, die, wie im vorliegenden Fall, die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten betreffen (siehe zuletzt Gutachten 1/94*EWS 1995, 31 ff. vom 15. November 1994, Slg. 1994, I-5267, Randnr. 9, mit Verweisen auf die Rechtsprechung).(14) Zu den von der spanischen Regierung und der Regierung des Vereinigten Königreichs geäußerten Bedenken ist darauf hinzuweisen, daß der Umstand, daß bestimmte Fragen im Rahmen anderer Verfahrensarten, insbesondere im Wege der Nichtigkeitsklage nach Artikel 173 des Vertrages, behandelt werden können, nicht geltend gemacht werden kann, um die Möglichkeit auszuschließen, den Gerichtshof damit vorab nach Artikel 228 zu befassen. Wie der Gerichtshof im Gutachten 1/75 (a. a. O.) ausgeführt hat, muß in diesem Verfahren jede Frage statthaft sein, die zur gerichtlichen Würdigung vorgelegt werden könnte, soweit sie geeignet ist, aufgrund des Vertrages in materiell- oder formellrechtlicher Hinsicht Zweifel an der Gültigkeit des Abkommens hervorzurufen.(15) Deshalb muß sich der Gerichtshof zu dem vorliegenden Gutachtenantrag äußern.III.(16) Der Rat hat ferner geltend gemacht, der Gutachtenantrag verwende ohne Genehmigung und unter Verstoß gegen Artikel 18 der Geschäftsordnung des Rates bestimmte Dokumente und vertrauliche Informationen über die Tätigkeit seiner Dienststellen. Er hat den Gerichtshof daher ersucht, diese nicht zu berücksichtigen.(17) Nach Auffassung des Gerichtshofes sind die fraglichen Dokumente und Informationen ohne Bedeutung, so daß sie ohne weiteres unberücksichtigt bleiben können.IV.(18) In ihrem Gutachtenantrag macht die belgische Regierung geltend, der Beitritt der Gemeinschaft zum dritten Beschluß falle in die ausschließliche Zuständigkeit, die der Gemeinschaft im Bereich der Handelspolitik nach Artikel 113 des Vertrages zustehe. Auch die Kommission, die dem Rat zwar vorgeschlagen hat, den Beschluß über den Beitritt der Gemeinschaft zum dritten Beschluß auf die Artikel 57 und 113 des Vertrages zu stützen, hat vor dem Gerichtshof die Auffassung vertreten, Artikel 113 sei die alleinige Rechtsgrundlage für die Annahme des vorgeschlagenen Rechtsaktes und gewähre der Gemeinschaft eine ausschließliche Zuständigkeit in diesem Bereich.(19) Die Mitgliedstaaten, die Erklärungen abgegeben haben, sind, ebenso wie das Europäische Parlament, der Auffassung, daß Artikel 113 der Gemeinschaft keinerlei Zuständigkeit in dem Bereich einräume, den der dritte Beschluß erfasse.(20) Angesichts dieser gegensätzlichen Auffassung ist eine Stellungnahme zur Bedeutung des Artikels 113 EG-Vertrag, der im wesentlichen die Bestimmungen des Artikels 113 EWG-Vertrag aufnimmt, im Hinblick auf die vom dritten Beschluß geregelte Materie erforderlich. Wegen des rein verfahrensrechtlichen Charakters dieses Beschlusses muß die Analyse des Gerichtshofes sich auf den Sachgrundsatz richten, auf den sich der Beschluß bezieht, d. h. den in Abschnitt II.1 der revidierten Erklärung aufgestellten Grundsatz der Inländerbehandlung.(21) Dieser Grundsatz findet - unabhängig von ihrem Tätigkeitsbereich - auf Unternehmen Anwendung, die, insbesondere durch Tochtergesellschaften und Zweigniederlassungen, in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft tätig sind und Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten der OECD gehören oder von diesen kontrolliert werden.(22) Nach ihrem Abschnitt II.4 berührt die revidierte Erklärung nicht das Recht der Mitgliedstaaten, den Zufluß von ausländischen Investitionen oder die Niederlassungsbedingungen für ausländische Unternehmen zu regeln.(23) In Abschnitt 10 des Berichts des Ausschusses für internationale Investitionen und multinationale Unternehmen [C/MIN(91) 7/ANN2], der die Revision der Erklärung vorgenommen hat, werden fünf Bereiche genannt, für die der Grundsatz der Inländerbehandlung gilt, nämlich Maßnahmen, die 1. die öffentlichen Aufträge, 2. die öffentlichen Beihilfen und Subventionen, 3. den Zugang zu lokalen Krediten, 4. die steuerlichen Pflichten und 5. die Regelung für Investitionen mit Ausnahme der Direktinvestitionen und der von direkten Zweigniederlassungen, d. h. Zweigniederlassungen, deren Muttergesellschaft nicht gebietsansässig ist, vorgenommenen Investitionen betreffen.(24) Wie sich aus alldem ergibt, betrifft der Grundsatz der Inländerbehandlung zwar hauptsächlich die Bedingungen für die Beteiligung der unter ausländischer Kontrolle stehenden Unternehmen am inländischen Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten, in denen sie tätig sind, doch gilt er gleichwohl auch für die Bedingungen für ihre Teilnahme am Handelsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten und Drittländern; diese Bedingungen sind Gegenstand der gemeinsamen Handelspolitik der Gemeinschaft.(25) Was die Teilnahme der unter ausländischer Kontrolle stehenden Unternehmen am innergemeinschaftlichen Handelsverkehr angeht, genügt die Feststellung, daß dieser den Binnenmarktregeln der Gemeinschaft und nicht ihrer gemeinsamen Handelspolitik unterliegt.(26) Der Grundsatz der Inländerbehandlung betrifft daher nur teilweise den internationalen Handel mit Drittländern; er trifft den Binnenhandel im gleichen Maße wie den internationalen Handel, wenn nicht stärker als diesen.(27) Wie der Gerichtshof im übrigen in den Randnummern 48 bis 52 des Gutachtens 1/94 (a. a. O.) ausgeführt hat, fallen die internationalen Verkehrsabkommen nicht unter die gemeinsame Handelspolitik, sondern unter die gemeinsame Verkehrspolitik. Soweit der Grundsatz der Inländerbehandlung die Bedingungen für die Teilnahme der unter ausländischer Kontrolle stehenden Unternehmen am internationalen Verkehr mit Drittländern betrifft, fällt er ebenfalls nicht in den Anwendungsbereich von Artikel 113.(28) Daraus folgt, daß Artikel 113 der Gemeinschaft keine ausschließliche Zuständigkeit für einen Beitritt zum dritten Beschluß verleiht.V.(29) Hilfsweise macht die Kommission geltend, der Beitritt der Gemeinschaft zum dritten Beschluß könnte außer auf Artikel 113 auf Artikel 57 und, äußerst hilfsweise, auf Artikel 100 a gestützt werden. In beiden Fällen müßten die Grundsätze des AETR-Urteils (Urteil vom 31. März 1971 in der Rechtssache 22/70, Kommission/Rat, Slg. 1971, 263) und des Gutachtens 1/76 vom 26. April 1977 (Slg. 1977, 741) angewendet werden, wonach mangels ausdrücklicher Bestimmungen des Vertrages die Außenkompetenz der Gemeinschaft aus ihren internen Handlungsermächtigungen abgeleitet werden könne. Wenn dieser Auffassung gefolgt würde, stünde es im vorliegenden Fall im Ermessen des Gemeinschaftsgesetzgebers, sämtliche Verpflichtungen im Rahmen der OECD zu übernehmen oder in einem gewissen Maße den Mitgliedstaaten hinsichtlich der nicht von der Gemeinschaftsgesetzgebung abgedeckten Bereiche Platz zu lassen.(30) Mehrere der Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, und das Europäische Parlament haben geltend gemacht, die Bereiche, die Gegenstand des dritten Beschlusses seien, unterlägen anderen Bestimmungen des Vertrages als Artikel 113. In diesem Zusammenhang wurden insbesondere die Artikel 54 Absatz 2, 57 Absatz 2, 75, 84, 92, 93, 98, 99, 100 und 100 a genannt. Die griechische, die französische und die niederländische Regierung haben mit unterschiedlichen Argumenten die Auffassung vertreten, es müsse auch auf Artikel 235 des Vertrages zurückgegriffen werden. Die Regierungen, die Erklärungen abgegeben haben, und das Europäische Parlament sind sich darin einig, daß die Zuständigkeit zum Beitritt zum dritten Beschluß auf jeden Fall zwischen der Gemeinschaft und den Mitgliedstaaten geteilt sei.(31) In dieser Hinsicht ergibt sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, wie sie zuletzt im Gutachten 1/94 (a. a. O.) wiedergegeben ist (Randnr. 77), daß die ausschließliche externe Zuständigkeit der Gemeinschaft nicht ohne weiteres aus ihrer Befugnis zum Erlaß von Vorschriften auf interner Ebene folgt. Nach dem AETR-Urteil (a. a. O., Randnrn. 17 und 18) verlieren die Mitgliedstaaten, ob einzeln oder gemeinsam handelnd, das Recht zum Eingehen von Verpflichtungen gegenüber Drittstaaten nur in dem Maße, wie gemeinsame Rechtsnormen erlassen werden, die durch diese Verpflichtungen beeinträchtigt werden könnten.(32) Zwar hat der Gerichtshof im Gutachten 1/76 (a. a. O.) entschieden, daß die auf die internen Handlungsermächtigungen der Gemeinschaft gestützte externe Zuständigkeit ausgeübt werden kann, ohne daß zuvor ein interner Rechtsakt erlassen worden ist, und daß sie damit zu einer ausschließlichen Zuständigkeit werden kann. Diese Rechtsprechung bezieht sich jedoch auf den Fall, in dem der Abschluß einer völkerrechtlichen Vereinbarung erforderlich ist, um Ziele des Vertrages zu verwirklichen, die sich durch die Aufstellung autonomer gemeinsamer Regeln nicht erreichen lassen (siehe Gutachten 1/94, a. a. O., Randnr. 85). Dies ist hier jedoch unstreitig nicht der Fall.(33) Demnach ist zu prüfen, ob der von dem dritten Beschluß erfaßte Bereich bereits Gegenstand interner Rechtsetzungsakte ist, die Klauseln über die Behandlung von Unternehmen unter ausländischer Kontrolle enthalten, den Organen ausdrücklich eine Zuständigkeit für Verhandlungen mit Drittstaaten übertragen oder eine vollständige Harmonisierung der Regelung des Zugangs zu einer selbständigen Tätigkeit verwirklichen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes (siehe insbesondere Gutachten 2/91 vom 19. März 1993, Slg. 1993, I-1061, und Gutachten 1/94, a. a. O.) verfügt die Gemeinschaft nämlich in diesen Fällen über eine ausschließliche Zuständigkeit für den Abschluß internationaler Vereinbarungen.(34) Hierzu ist festzustellen, daß die Gemeinschaft zwar auf der Grundlage der Artikel 57 Absatz 2, 75, 84 und 100 a Rechtsakte erlassen hat, die eine ausschließliche externe Zuständigkeit gemäß der vorgenannten Rechtsprechung begründen können, daß diese Rechtsakte jedoch unstreitig nicht alle Tätigkeitsbereiche erfassen, auf die sich der dritte Beschluß bezieht.(35) Daraus folgt, daß die Gemeinschaft für den Beitritt zum dritten Beschluß zuständig ist, daß diese Zuständigkeit jedoch nicht alle Bereiche erfaßt, auf die sich dieser Beschluß bezieht.(36) Artikel 235, der es der Gemeinschaft erlaubt, den Unzulänglichkeiten der ihr zur Verwirklichung ihrer Ziele ausdrücklich oder stillschweigend übertragenen Befugnisse abzuhelfen, kann als solcher keine ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft auf internationaler Ebene schaffen. Abgesehen von dem Fall, wo sie wirksam nur zugleich mit der externen Zuständigkeit ausgeübt werden kann, kann eine interne Zuständigkeit nur dann eine ausschließliche externe Zuständigkeit begründen, wenn sie ausgeübt wird; dies gilt erst recht für Artikel 235 (siehe Gutachten 1/94, a. a. O., Randnr. 89). Im übrigen ist nach ständiger Rechtsprechung (siehe zuletzt Urteil vom 11. Juni 1991 in den verbundenen Rechtssachen C-51/89, C-90/89 und C-94/89, Vereinigtes Königreich u. a./Rat, Slg. 1991, I-2757, Randnr. 6) der Rückgriff auf diesen Artikel nur gerechtfertigt, wenn keine andere Vertragsbestimmung den Organen die für den Erlaß des fraglichen Rechtsaktes erforderliche Befugnis verleiht.«

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