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RIW 2000, 518
Kochinke, Clemens und Krüger, Christiane 
Kochinke, Clemens und Krüger, Christiane
Allfinanzunternehmen in den USA - neue Chancen durch den Gramm-Leach-Bliley Act

RIW 2000, 518 (Heft 7)
I. VorgeschichteDie bisher strikte Finanzdienstleistungstrennung resultierte aus den in den U.S.A. periodisch auftretenden Bankinsolvenzwellen. Diese hatten den einzelstaatlich orientierten Amerikanern aufgezeigt, wie sehr die Volkswirtschaft von der Kredit- und Bankwirtschaft abhängt und diese wegen unmittelbarer Auswirkungen auf alle Bereiche der Wirtschaft über den Einzelstaat hinaus einer speziellen Beaufsichtigung bedarf.7Müller (Fn. 2), S. 5 f.Um 1900 wurde erstmals ernsthaft eine Verschärfung der Bankenaufsicht diskutiert. Dies führte im Jahre 1913 zur Errichtung des Zentralbanksystems (FRS - Federal Reserve System)8Federal Reserve Act vom 23. 12. 1913, 12 U.S.C. 226; eine Einrichtung von Banken für Banken, die der Kontrolle durch die Bundesregierung unterworfen ist; Oppenheimer/Reitmaier, RIW 1988, 526, 527..1. Glass-Steagall ActDennoch konnte die Bundesbankenaufsichtsbehörde (Federal Reserve Board)9Heute Board of Governors of the FRS, bestehend aus sieben vom U.S.-Präsidenten ernannten Mitgliedern; 12 U.S.C. 241. die dem Börsenkrach von 1929 folgende allgemeine Bankenkrise10Viele Banken gingen damals aufgrund der Investitionen von Einlagen in Wertpapiere von zweifelhaftem Wert Bankrott. nicht aufhalten. Der wirtschaftliche Zusammenbruch11Ob der Börsenkrach tatsächlich mit- oder alleinverantwortlich war für die Bankeninsolvenz vgl. Otte, DAJV-NL 4/99, S. 117. führte im Jahre 1933 zum Glass-Steagall Act12Weniger bekannt als Bankengesetz von 1933 (Banking Act vom 16. 6. 1933); 12 U.S.C. 24, 78, 227, 335, 377, 378., der auf National Banks und Member Banks anwendbar wurde.Eine National Bank definiert sich danach, ob der Bund oder ein Einzelstaat einer Bank die Lizenz oder Zulassung (Charter) erteilt. Dieses Dualbankensystem (dual banking system/dual chartering)13Existiert seit 1791; vgl. Müller (Fn. 2), S. 20. lässt die Banken selbst durch entsprechenden Antrag entscheiden, ob sie sich der Aufsicht durch die Bundesregierung oder durch die Einzelstaaten unterwerfen.Besitzt die Bank eine Zulassung nach Bundesrecht (Federal Charter)14Abhängig von der Genehmigung des Office of Comptroller of the Currency (OCC - eine Unterabteilung des U.S.-amerikanischen Finanzministeriums - Department of the Treasury -, 12 U.S.C. 1 ff.)., gilt sie als National Bank15In der Bankwirtschaft der USA spielen die National Banks, 12 U.S.C. 21 ff., eine führende Rolle. Sie sind an den National Bank Act vom 3. 6. 1864, 12 U.S.C. 38, gebunden, der auf Bundesebene erging., die Bundesgesetzen1612 U.S.C. 21 Notes of Decisions Nr. 4; sie unterliegen den Gesetzen der Einzelstaaten, soweit diese nicht die Zulassung von National Banks regeln oder die Lebensfähigkeit einer National Bank bedrohen oder Bundesrecht verletzen; Link, ZvglRWiss Bd.88 (1989), 161, 172. untersteht. Banken mit Zulassung nach Einzelstaatenrecht (State Charter) sind State Banks und grundsätzlich an das Recht der Einzelstaaten gebunden.17Sie werden von State Banking Departments beaufsichtigt.Einen Zwischenstatus nehmen Member Banks ein, die als State Banks durch freiwilligen Beitritt ebenfalls Mitglieder des FRS werden. Sie unterstehen zwar auch den Bundesbehörden, werden den Nationalbanken jedoch nur bedingt gleichgestellt und bleiben primär den Regelungen des jeweiligen Einzelstaates unterworfen. Auf State Nonmember Banks - also weder National Banks noch freiwillige Mitglieder des FRS - sind die Vorschriften des Glass-Steagall Acts unanwendbar, weil der Bund hier eben keine Gesetzgebungskompetenz hat.18Link, ZVglRWiss 88 (1989), 161, 167.Als tiefgreifendste Änderung führte der Glass-Steagall Act das Trennbankensystem ein, das eine strikte Abgrenzung des Wertpapiergeschäfts von den übrigen Bankgeschäften bewirkte. Damit durften Geschäftsbanken grundsätzlich nur noch das Einlagen- und das kommerzielle Kreditgeschäft betreiben,1912 U.S.C. 377. während der Kauf, Vertrieb und Handel (Underwrite, distribute and deal) mit Wertpapieren (Securities) im eigenen Namen allein den Investment Banks, Emissionshäusern und Brokerage Houses oblag2012 U.S.C. 378 (a)..Commercial Banks durften deshalb nicht mit Unternehmen affiliiert21Mit Banken affiliierte Unternehmen sind deren Töchter-, Schwester- und Muttergesellschaften, 12. U.S.C. 221a (b); für Bank Holding Companies in 12 U.S.C.A. 1841 (k) folgendermaßen definiert: »'affiliate' means any company that controls, is controlled by, or is under common control with another company«. sein, die sich vornehmlich (»engaged principally«) im Wertpapiergeschäft betätigten. Das Verbot umfasste auch die Personalunion von Direktoren oder sonstigen Angestellten bei einer Geschäftsbank und einer Investmentbank2212 U.S.C. 78. sowie die Verbindung von Geschäftsbanken mit Instituten, die Wertpapiere emittieren oder handeln.2312 U.S.C. 377.Zudem änderte Glass-Steagall den McFadden Act von 19272412 U.S.C. 36., der das Verbot des Interstate Banking25National Banks und Member Banks wurde untersagt, in anderen Staaten als dem ihres Sitzes Niederlassungen zu eröffnen; Link/Hartung, Die Bank 1991, 132, 133. Unter Niederlassungen ist hier sowohl die Einrichtung einer rechtlich selbstständigen Tochterbank (Subsidiary) als auch einer rechtlich unselbstständigen Zweigstelle/Filiale (Branch) zu verstehen; Müller (Fn. 2), S. 34, Fn. 196; Werner, Die Bank 1994, 712, 713. bestätigte und präzisierte. Die Änderung erfolgte dahin, dass nach dem Regional- oder Heimatstaatprinzip (Home State)2612 U.S.C. 36 (g) (3) (B). die National und Member Banks hinsichtlich ihrer Geschäftstätigkeit auf den Einzelstaat beschränkt waren, in dem sie ihren Hauptsitz hatten, und sie nur zu den rechtlichen Bedingungen, die der jeweilige Einzelstaat2712 U.S.C. 36 (f) (1) (A). vorschrieb, ausüben durften.Schließlich führte Glass-Steagall die Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC)28Geregelt im Federal Deposit Insurance Act, 12 U.S.C. 1811 ff. als Bundeseinlagenversicherung ein. Sie ist als unabhängige Vertretung der U.S.-Bundesregierung für die Versicherung des Einlagengeschäfts der Banken und der daraus resultierenden Kontrolle des Bankwesens verantwortlich.Die durch den Glass-Steagall Act sachlich und räumlich stark eingeschränkten National und Member Banks entdeckten schnell Schlupflöcher und gründeten Holdinggesellschaften, mit deren Hilfe sie sich über ganz Amerika ausdehnen konnten. Dies geschah durch Beteiligungen ihrer Holdings an Banken und anderen Firmen. Diese geschickte Umgehung der strengen Reglementierung führte zwar zu keinem Schaden, aber die Gefahr der Bildung von Bankenketten einer Holding und eine verstärkte Konzentration von Banken wurde vom Bundesgesetzgeber erkannt.29Oppenheimer/Reitmaier, RIW 1988, 526, 527.2. Bank Holding Company ActDaher verabschiedete der Kongress im Jahre 1956 den Bank Holding Company Act3012 U.S.C. 1841 ff., der die Genehmigung von Neuer-werbungen von Banken durch Bank Holding Companies31Als Bank Holding Company wird eine Gesellschaft definiert, die eine Geschäftsbank oder eine andere Bank Holding Company kontrolliert; 12 U.S.C. 1841 (a) (1). unter Aufsicht des Federal Reserve Board (Zentralbankrat)3212 U.S.C. 222. stellte.3312 U.S.C.A. 1842. In den nächsten Jahren erwarben Bank Holding Companies gezielt mehr und mehr Wirtschaftsunternehmen außerhalb der Finanzwirtschaft, denn der Bank Holding Company Act war erst beim Erwerb einer zweiten Bank anwendbar. Im Jahre 1970 wurden auch »One-Bank Holding Companies« (Holdinggesellschaften mit nur einer Tochterbank in ihrem Besitz) in den Act einbezogen und beaufsichtigt.Der Bankholding Company Act bestätigte die Trennung von Bank- und Versicherungsgeschäften. Die National Banks durften aufgrund der Bankengesetze34Durch Section 92 des National Bank Acts wurde den Mitgliedsbanken des FRS verboten, Versicherungen in Städten mit mehr als 5000 Einwohnern zu verkaufen; 12 U.S.C. 24 Note 251. ohnehin nur reine Bankgeschäfte im Bereich des Commercial Banking und damit »eng verbundenen« Bereichen betreiben.35Baas, Die Bank 1997, 606. Der Bank Holding Company Act verbot auch den Holdings ausdrücklich, Versicherungsunternehmen zu erwerben oder im Versicherungsgeschäft tätig zu sein.36Link, Die Bank 1992, 175.Das Gesetz bestimmte weiterhin, dass Aktivitäten von Nichtfinanzunternehmen (»Non-Banking Activities«) der Holdings zumindest »closely related to the Business of Banking« sein mussten.37»Closely related to banking or managing or controlling banks as to be a proper incident thereto«, 12 U.S.C. 1843 (c) (8).Es verbot den Bank Holding Companies, Banktöchter in einem anderen U.S.-Einzelstaat als dem Sitzstaat zu akquirieren, es sei denn, Interstate Banking wurde von dem Staat, in dem die Gründung oder der Erwerb stattfand, ausdrücklich gesetzlich erlaubt.3812 U.S.C. 1842 (d), sog. Douglas Amendment; 12 U.S.C. 1846. Schließlich verbot der Bank Holding Company Act Industrieunternehmen den Besitz von Banken.39Baas, Die Bank 1997, 606.3. Konsequenzen des Glass-Steagall und des Bank Holding ActsDie Einschränkungen nach Glass-Steagall und dem Bank Holding Company Act betrafen Geschäftsbanken am stärksten. Sie wurden überwiegend auf den klassischen Depositen- und Kreditgeschäftsbereich verwiesen.40Treuhänderische Beteiligungsverwaltungen blieben ebenso wie die Emission von Anleihen des Bundes, der Einzelstaaten und Gemeinden, die Plazierung von Wertpapieren im Namen der Kunden (Private placement of securities) sowie Wertpapiergeschäfte im Ausland zulässig; Baums, Verbindungen von Banken und Unternehmen im amerikanischen Wirtschaftsrecht, 1992, S. 5.a) Definition einer BankDa als Bank nur bundesstaatlich oder einzelstaatlich konzessionierte Institute gelten, die Sichteinlagen annehmen und gewerbliche Kredite (Commercial Loans) vergeben,4112 U.S.C.A. 1841 (c). entstanden, um sich dem Bank Holding Company Act zu entziehen, sogenannte »Nichtbank Banken« (Nonbank Banks), die sich darauf spezialisierten, entweder Einlagen anzunehmen oder Konsumenten- bzw. Geschäftskredite zu vergeben.42Oppenheimer/Reitmaier, RIW 1988, 526, 528. Diese waren wie Investmentbanken und Wertpapierbroker nicht an das Interstate-Banking-Verbot gebunden. Die Verbindung von Thrift Institutions (Sparinstituten)43Diese Finanzinstitute unterscheiden sich von den National Banks durch ihre Geschäftstätigkeit. Die meisten Sparinstitute sind Savings and Loan Associations, deren Geschäftsfeld sich vorwiegend auf Grundstücks- und Baufinanzierung (ähnlich den deutschen Bausparkassen), jedoch auch auf Einlagen- und Kreditgeschäfte erstreckt; Müller (Fn.2), S. 30, Fn. 168 und S. 51; Baums, ZBB 2/1991, 73. Diese Sparkassen im amerikanischen Stil sind jedoch als privatwirtschaftliche Geldinstitute mit den kommunalen Sparkassen in Deutschland nicht zu vergleichen. mit Investmentbanken blieb zulässig.b) Auslandsbanken in den USADie in den USA operierenden Auslandsbanken waren zunächst nicht an die gleichen Vorgaben wie die US-Banken gebunden. Bis zum Inkrafttreten des International Banking Act von 1978, der sie den US-Banken weithin gleichstellte4412 U.S.C. 3103 (a) (7)., durften sie beispielsweise in verschiedenen Einzelstaaten Filialen eröffnen. Zudem behielten sie noch einige Privilegien durch Besitzstandsschutz (sogenannte grandfather rights). So konnten im Jahre 1978 bereits bestehende Filialen weiterbetrieben werden.4512 U.S.C. 3106 (b). Im Wertpapiergeschäft galt für die Auslandsbanken die Erhaltung des Status quo hinsichtlich der vor 1978 erworbenen oder gegründeten Tochtergesellschaften. Sie traf nicht das Verbot der Verbindung von Geschäftsbanken mit Wertpapierinstituten.46Link, Die Bank 1991, 300, 301.c) Struktur des AufsichtssystemsBis zur Verabschiedung von Gramm-Leach-Bliley oblag den Einzelstaaten die Aufsicht über das Versicherungswesen. Das Konsortial- und Effektengeschäft unterfiel der bundesstaatlichen Börsenaufsichtsbehörde (SEC - Securities and Exchange Commission). Die Banken im FRS wurden von der Bankenaufsichtsbehörde (Board of Governors), der Bundesregierung (über das dem Finanzministerium zugeordnete OCC) und der FDIC beaufsichtigt, während die übrigen State Banks unter einzelstaatlicher Aufsicht standen. Für die Beaufsichtigung der Bank Holding Companies war ebenfalls das Board of Governors zuständig.4. Zwischenzeitliche Entwicklung im FinanzwesenSeit etwa 20 Jahren finden regelmäßig Bankenreformvorschläge ihren Weg in den Kongress. Urteile und die von den beiden wichtigsten Aufsichtsorgane (Board of Governors und OCC) getroffenen Entscheidungen setzten die Bestimmungen von 1933 und 1956 auf dem Verordnungswege faktisch immer mehr außer Kraft,47Im Folgenden werden einige wichtige Änderungen und Gesetze aufgeführt, die jedoch nicht abschließend sind. während die wirtschaftliche Entwicklung dem Gesetzgeber vorauseilte.In den Jahren 1987 und 1989 wurde die Handhabung des Paragraphen 2048Er verbot den Mitgliedsbanken des FRS, Tochtergesellschaften zu halten, deren Hauptaufgabe (»engaged principally«) in der Ausgabe, dem Vertrieb, dem öffentlichen Verkauf oder der Verteilung auf Groß- oder Einzelhandelsebene bzw. im Rahmen eines Werpapierkonsortiums lag. (Section 20) des Glass-Steagall Acts vom Board of Governors stark gelockert. Zunächst erlaubte er den Mitgliedsbanken des FRS, limitiert Wertpapiere zu emittieren und zu handeln. Später durften Bank Holding Companies schuldrechtliche Wertpapiere (Debt Securities) oder Anteilsscheine und Dividendenpapiere (Equity Securities) emittieren und handeln, wobei Geschäftsbanken, die Tochtergesell-schaften (Subsidiaries) gründeten, durch diese maximal bis zu 10% ihres Gewinns aus der Zeichnung und dem Handel von Aktien und Bonds (festverzinsliche Wertpapiere) erzielen durften (Section 20-Tochtergesellschaften).49Otte, DAJV-NL 4/1999, 117; Baas, Die Bank 1997, 606 f.; ders., Die Bank 2000, 32.Lediglich geplant, jedoch nicht verabschiedet wurde der Proxmire Financial Modernization Act von 198950Der Gesetzesentwurf wurde eingebracht von den Senatoren Proxmire und Garn (Oppenheimer/Reitmaier, RIW 1988, 526, 530) und am 30. 3. 1988 vom Senat verabschiedet. Er scheiterte im Repräsentantenhaus, vgl. Müller (Fn. 2), S. 33.. Dieser Act sollte dem faktischen Übergang vom Trennbanken- zum Universalbanksystem eine gesetzliche Grundlage verschaffen.51Link, Die Bank 1989, 245.Nach einer Konkurswelle52Wird insbesondere auf Managementfehler, regionale Beschränkung ihrer Geschäftstätigkeit und die Krise der Landwirtschaft und des Ölgeschäfts seit Ende der 70er Jahre bzw. Anfang der 80er Jahre zurückgeführt; Müller (Fn. 2), S. 30 f.; Link/Hartung, Die Bank 1991, 132, 137. Doch auch gesetzgeberischem Zickzackkurs bei der Bewertung von Aktiva wird ein erheblicher Schuldbeitrag zugeschrieben. bei Savings and Loan Associations53Als Rechtsgrundlage ihrer Tätigkeiten dienen mit diesem Act der Federal Home Loan Bank Act von 1932 und der Home Owners Loan Act von 1933. im Jahre 1989 und hohen Verlusten der Bundeseinlagenversicherung für Sparinstitute (FSLIC - Federal Savings and Loan Insurance Corporation) wurden die Struktur und Zuständigkeit der FDIC durch den Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act5412 U.S.C. 1811 ff., 1811 Notes of Decisions Nrn. 1-3; vgl. Müller (Fn. 2), S. 25. geändert. Durch Übernahme der FSLIC verwaltet die FDIC heute den Bank Insurance Fund für die Geschäftsbanken und den Savings Association Insurance Fund für die Sparinstitute.55Baums (Fn. 40), S. 8. Des Weiteren wurden die Savings and Loan Associations mit einer Bundeslizenz (Federal Charter) ab 1989 durch die neu geschaffene, zum Department of the Treasury gehörende Bundesaufsichtsbehörde für Sparinstitute (OTS - Office of Thrift Supervision) zugelassen und beaufsichtigt.56Baums (Fn. 40), S. 20.Seit dem Inkrafttreten des Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Act von 19915712 U.S.C. 1811 ff. ist es den State Banks und ihren Tochtergesellschaften (Subsidiaries) bundesrechtlich verboten, das Underwriting von Versicherungen zu betreiben, solange es den National Banks nicht erlaubt ist.Der Riegle-Neal Interstate Banking and Branching Efficiency Act von 19945812 U.S.C. 1811 ff. erlaubte den Commercial Banks zunächst in Form von rechtlich selbstständigen Töchtern (Interstate Banking) und ab dem 1. 7. 1997 auch mit Hilfe von rechtlich unselbstständigen Filialen (Interstate Branching) über ihren Heimatstaat hinaus Niederlassungen zu betreiben.59Anfang des Jahres 1994 konnte beinahe aufgrund dieses Heimatstaatprinzips der Abschluss eines auf § 53 c Nr. 2 KWG basierenden bilateralen Abkommens zwischen den Bankaufsichtsbehörden der USA und Deutschland über die Lockerung der aufsichtsrechtlichen Rahmenbedingungen für Zweigstellen US-amerikanischer Kreditinstitute in Deutschland nicht stattfinden, da die USA - u. a. wegen dieses auf die einzelnen US-amerikanischen Bundesstaaten bezogenen Heimatstaatprinzips - das von § 53 c Nr. 2 KWG geforderte Reziprozitätserfordernis nicht erfüllen konnte; Becker/Dittrich, RIW 1995, 739, Fn. 2; in diesem Sinne auch Werner, Die Bank 1994, 712 f. Seit Dezember 1996 ist es den Bank Holding Companies gesetzlich erlaubt, bis zu 25% ihrer Gewinne aus dem Geschäft mit Wertpapieren zu erzielen.60Baas, Die Bank 1997, 606, 607; ders., Die Bank 2000, 32.II. Neuregelungen im ÜberblickNach den sich über Jahre hinziehenden Veränderungen im Finanzwesen regelt nun der Gramm-Leach-Bliley Act (GLB) insbesondere Finanzdienstleistungszusammenschlüsse, die in diesem Ausmaß bisher nicht möglich waren. Zudem finden sich Neuregelungen in verwandten Bereichen wie dem als Stiefkind des Bundesrechts geltenden Datenschutz. GLB besteht aus sieben Abschnitten.1. Financial Affiliation (Finanzdienstleistungszusammenschlüsse)Title I des GLB erleichtert Zusammenschlüsse von Banken, Versicherungen und Wertpapiergesellschaften. Im »Cross Selling« dürfen Finanzunternehmen alle Leistungen ihrer Mitgesellschaften anbieten. Solche Zusammenschlüsse können entweder durch Gründung von Financial Holding Companies (FHC - Finanzholdinggesellschaften) oder mit Financial Subsidiaries (Finanztochtergesellschaften) stattfinden.Banken dürfen nun mit FHCs Wertpapiere emittieren und handeln. Die Zulassung der FHC setzt die Genehmigung des Board of Governors voraus. Dazu müssen die von der FHC angebotenen Dienste finanzieller Natur oder als Finanzaktivität eingestuft sein (»financial in nature or incidental to a financial activity, or complementary«, § 103 GLB).Nach diesem Prinzip werden auch die bereits bestehenden Unternehmen beurteilt. Sie müssen ihre durch Bestandsschutz gehaltenen Beteiligungen spätestens 10 Jahre nach Erwerb wieder abstoßen (»sunset of grandfather«, § 103 GLB). Betreiben Bankholdings bereits eingeschränkt Wertpapiergeschäfte, beispielsweise über Section 20-Tochtergesellschaften, werden sie nun zu Finanzholdings.National Banks, die der Aufsicht des Department of the Treasury unterstehen, sind bei bestimmten Aktivitäten zur Gründung einer Holding gezwungen. So können sie das Underwriting sowie andere Wertpapiergeschäfte über ihre Tochtergesellschaften (Subsidiaries) betreiben.61»Well-capitalized and well-managed«, § 121 GLB; Voraussetzung sind gute Kapitalisierung der National Banks und gute Geschäftsführung; Otte, DAJV-NL 4/99, S. 117, 118. Andere Geschäfte wie das Underwriting von Versicherungspolicen, § 302 GLB, und Beteiligungs- und Entwicklungsengagements im Immobiliensektor dürfen National Banks nur über eine Holdingkonstruktion ausüben.62Kübler, WM 2000, 287.Financial Subsidiaries müssen für ihre Zulassung dieselben Voraussetzungen wie FHCs erfüllen. Sie müssen »well capitalized«, »well managed« sein und ein »satisfactory CRA-rating or better« aufweisen können. An die Financial Subsidiaries werden jedoch noch weitere Bedingungen gestellt.63S. Aufzählung in § 121 GLB. Vor allem müssen die National Banks gemäß § 46 GLB garantieren können, dass ihre Financial Subsidiaries tatsächlich getrennt von der National Bank als Mutterbank betrieben werden. Die Trennung erfordert einen »Safety and Soundness Firewall«, der eine National Bank bei einer etwaigen Insolvenz der Tochtergesellschaft schützen soll.Die FHC-Gründung kann ab 120 Tagen nach Inkrafttreten des Gesetzes erfolgen, § 161 GLB. In der Zwischenzeit hat das Board of Governors Durchführungsbestimmungen erarbeitet, die die von den FHCs zu erfüllenden Voraussetzungenenthalten. Zu diesen vorläufig geltenden im Federal Register64Vol. 65, Nr. 55, 21. 3. 2000, S. 15053 ff. abgedruckten Vorschriften konnte jedermann bis zum 17. 4. 2000 Stellung nehmen. Eine Auswertung liegt noch nicht vor. Aus den Stellungnahmen können sich Änderungen ergeben.Financial Subsidiaries konnten ebenfalls nicht vor dem 11. 3. 2000 gegründet werden, § 161 GLB. Die Durchführungsbestimmungen hat der OCC nach Veröffentlichung65Federal Register, Vol. 65, Nr. 13, 20. 1. 2000, S. 3157 ff. und entsprechenden Stellungnahmen geändert.66Federal Register, Vol. 65, Nr. 48, 10. 3. 2000, S. 12905 ff.2. Functional RegulationsTitle II des GLB setzt Glass-Steagall insoweit außer Kraft, als er neue Strukturen für den Wertpapierhandel und das Underwriting durch Banken und Holdings schafft:- Banken können sich mit Wertpapiergesellschaften zusammenschließen;- Non-Bank Affiliates von Holdings können sich im Merchant Banking betätigen;- Financial Subsidiaries von National Banks dürfen das Underwriting von Wertpapieren betreiben, und es wird ihnen möglicherweise in fünf Jahren ebenfalls das Geschäftsfeld des Merchant Banking eröffnet;- National Banks steht das Underwriting von Kommunalanleihen (Underwrite municipal revenue bonds) offen, sofern sie well-capitalized sind.Das Verbot der gleichzeitigen Beschäftigung von Direktoren oder sonstigen Angestellten bei einer Geschäftsbank und im Wertpapiergeschäft wurde auch aufgehoben. Allerdings darf das Board of Governors solche Personalunionen einschränken, sofern dies als Schutz erforderlich erscheint.Banken unterwirft GLB einer Anmelde- und Berichtsaufsicht für Broker-Dealer Affiliates bei der SEC als Börsenaufsichtsbehörde. Bisher waren die Banken von dieser Auflage nach dem Securities Exchange Act von 1934 befreit, da sie sich nicht im Wertpapiergeschäft entfalten durften. GLB streicht diese Befreiung, und auch Bank Affiliates im Wertpapiersektor werden von der SEC und von der National Association of Securities Dealers für die NASDAQ-Börse überwacht. Allerdings enthält das Gesetz »push-out«-Befreiungen, nach denen eine Bank bestimmte Wertpapiergeschäfte selbst tätigen darf, ohne sie an von der SEC überwachte Broker-Dealer Affiliates abgeben (to push out) zu müssen, §§ 206, 207 GLB.Um die Ziele des GLB zu erreichen, müssen die SEC und das Board of Governors ihre Kontrollfunktionen auf die zukünftigen Mischfinanzprodukte abstimmen. Für die Regelung der Wertpapiergeschäfte durch Banken (»Push Outs«) und Aktivitäten durch Investmentbankgesellschaften entwickelt die SEC bis zum 12. 5. 2001 Durchführungsbestimmungen, §§ 209, 225 GLB. Wie bei allen solchen Vorschriften ist die Öffentlichkeit daran durch die Gelegenheit zur Stellungnahme beteiligt, was auch für ausländische Betroffene gilt.3. Insurance (Versicherung)Der Title III des GLB ermächtigt Banken und Holdings zu Versicherungsgeschäften.Bank Holding Companies ist es nunmehr erlaubt, »to underwrite, broker and sell insurance and annuities«67Vgl. zu dieser Anlageform Becker/Dittrich, RIW 1995, 739.. Voraussetzung hierfür sind die Zulassung der Holding als FHC durch das Board of Governors und der Nachweis, dass alle Finanztöchter der Holding well-capitalized, well-managed sind und zumindest ein satisfactory CRA-rating aufweisen.Um das Underwriting von Versicherungen zu betreiben, benötigt eine National Bank eine Holdingstruktur. Lediglich die Geschäftsbereiche »broker and sell insurance and annuities« steht ihr über eine Financial Subsidiary68Eine Financial Subsidiary einer National Bank ist definiert als Gesellschaft, die von einer oder mehreren Banken oder Sparinstituten kontrolliert wird und deren Geschäftsfeld »financial in nature or incidental to such activities« ist. offen, außer an Orten mit einer Bevölkerung unter 5000 Einwohnern. Hier dürfen die National Banks selbst Versicherungen anbieten.GLB reglementiert nicht direkt das Versicherungsgeschäft der State Banks69Gemeint sind hier die State Banks, die Mitglied des FRS sind. State Non-Member Banks und ihre Subsidiaries sind nicht an GLB gebunden.. Grundsätzlich finden sich hier die Regelungen im Recht des Zulassungsstaates. Dennoch gelten in manchen Einzelstaaten »wild-card«-Gesetze, die den State Banks die gleichen Geschäftsaktivitäten wie den National Banks erlauben.Das Underwriting von Versicherungen richtet sich nach Bundesrecht und gilt auch für die State Banks und ihre Tochtergesellschaften aufgrund des Federal Deposit Insurance Corporation Improvement Acts von 1991 in Verbindung mit GLB.Unabhängig davon, ob eine Holding oder eine Bank Versicherungsgeschäfte in einem U.S.-amerikanischen Bundesstaat betreiben will, bleibt eine Zulassung im Einzelstaat erforderlich. GLB bestimmt, dass die Einzelstaaten auf unfaire und diskriminierende Weise verhindern dürfen, dass einlagennehmende Institute (»Depository Institutions« = Commercial Banks and Thrifts) und ihre Affiliates auch bei ihnen Versicherungsgeschäfte betreiben. Vorgesehen sind zukünftig einheitliche, von den Einzelstaaten abgestimmte Zulassungsvoraussetzungen.4. Unitary Thrifts (Sparinstitute)Title IV des GLB schließt eine Gesetzeslücke, wonach sonstige Unternehmen bisher uneingeschränkt Sparinstitute übernehmen konnten. GLB beendet rückwirkend zum 4. 5. 1999 diese Umgehungsmöglichkeit durch das Verbot künftiger Akquisitionen oder Gründungen neuer Unitary Thrifts durch Nichtfinanzgesellschaften (Handels- oder Industrieunternehmen), § 401 GLB. Bereits existierende oder bis zum 4. 5. 1999 angemeldete Unitary Thrift Holding Companies in gewerblicher Hand genießen Bestandsschutz, dürfen jedoch nur noch an Finanzgesellschaften weiterverkauft werden.5. Privacy (Datenschutz)Title V des GLB führt eine Datenschutzbestimmung zum Bankrecht in das Flickwerk des U.S.-amerikanischen Bundesdatenschutzrechts ein, dessen Hauptcharakteristik der freie Zugang zu Daten jeder Art ist, von wenigen Ausnahmen abgesehen. Title V ergänzt diese Ausnahmen zugunsten des Verbrauchers mit einem Verbot der Weitergabe und Benutzung seiner persönlichen Daten (Nonpublic Personal Information) durch Finanzinstitute an Dritte außerhalb eines Konzerns, § 502 GBL.Gemäß § 504 des Gesetzes müssen der FDIC, der Board of Governors, das OCC, der OTC (zusammen als »the FederalBanking Agencies« bezeichnet), the National Credit Union Administration (NCUA), the Secretary of the Treasury, die SEC und die Federal Trade Commission Durchführungsbestimmungen zur Umsetzung des GLB erarbeiten. Diese Vorschriften zum Thema Datenschutz sollen einen Rahmen setzen, der von den Finanzinstituten enger gesteckt werden darf, keinesfalls jedoch durchbrochen werden soll, um so Dritte von persönlichen Verbraucherdaten auszuschließen. Dritte im Sinne dieser Vorschrift sind alle unverbundenen Dritten (»Nonaffiliated Third Parties«).Die Konsumenten können sich zustimmend oder ablehnend (to »opt out«70In der Regel bedeutet ein »Opt-Out« in den USA allerdings, dass der Zugang zu Dienstleistungen verwehrt bleibt.) durch Unterschreiben einer Informations- oder Aufklärungsschrift zur Weitergabe ihrer persönlichen Daten erklären.Präsident Clinton setzt sich für weitreichendere Einschränkungen des Datenschutzes ein. Auch innerhalb der Finanzdienstleistungszusammenschlüsse soll die Weiterleitung von Kundendaten von deren Einwilligung abhängen, um einen Missbrauch privater Informationen zu vermeiden. Über diesen Vorschlag konnte jedoch im Kongress noch keine Einigung erzielt werden.71The Washington Post, 1. 5. 2000, S. A 26; befürchtet wird, dass beispielsweise eine Lebensversicherungsgesellschaft innerhalb eines Konglomerats einer Bank die Krankengeschichte eines gemeinsamen Kunden offenlegt und dieser aufgrund der weitergeleiteten Informationen keinen Kredit von der Bank bekommt.Die Weitergabe persönlicher Daten ohne Zustimmung des Betroffenen ist nun strafbewehrt. Eine Freiheitsstrafe von bis zu fünf Jahren soll die Finanzdaten der Privatkunden vor betrügerischer Weitergabe schützen.Dieser Datenschutz soll sechs Monate nach Erlass einer entsprechenden umzusetzenden Verordnung in Kraft treten, §§ 510, 504 GLB. Zwar sollte diese bis zum 12. 5. 2000 verkündet sein, doch zeigt sich der niedrige Stellenwert des Datenschutzes in den U.S.A. darin, dass der Gesetzgeber auch eine Fristverlängerung gestattet.Bislang haben die Federal Banking Agencies zusammen und unter Mithilfe des NCUA, FTC, SEC und des Treasury Departments (Letztere werden jedoch noch separat einen darauf abgestimmten Vorschlag erarbeiten)72Der Verordnungsentwurf der SEC wurde im Federal Register, Vol. 65, Nr. 46, 8. 3. 2000, S. 12354 ff. veröffentlicht. einen Verordnungsentwurf zur Implementierung des Subtitle A von Title V geschaffen. Dieser wurde bereits im Federal Register73Federal Register, Vol. 65, Nr. 35, 22. 2. 2000, S. 8770, 8771 ff. abgedruckt, und die Öffentlichkeit hatte bis zum 31. 3. 2000 Zeit, zum Thema »Privacy of Consumer Financial Information« Stellung zu nehmen.74Federal Register, Vol. 65, Nr. 41, 1. 3. 2000, S. 11062. Veröffentlicht75Federal Register, Vol. 65, Nr. 35, 22. 2. 2000, S. 8770, 8789 ff. wurden auch die Verordnungsentwürfe von OCC, Board of Governors, FDIC und OTS über die nach § 505 GLB geforderten Einfügungen in die entsprechenden Gesetze, die die Aufgaben der jeweiligen Bundesbehörden beschreiben.6. Weitere Bestimmungena) ATM Fee Reform (Geldautomatengebührenreform)Title VII des GLB reformiert die Vorschriften über die Geldautomatengebühren. Zukünftig müssen Geldautomatenaufsteller und Betreiber (Operators), die eine Gebühr erheben, wenn ein Nicht-Kunde ihren Geldautomaten benutzt, die Höhe der Fremdautomatengebühr bekanntgeben. Die Bekanntgabe muß zunächst durch einen deutlichen Hinweis auf dem Geldautomaten erfolgen und dann entweder als weitere Mitteilung auf dem Bildschirm erscheinen oder alternativ in ausgedruckter Form vor dem Beginn einer Transaktion.Die gesetzlichen Bestimmungen sind grundsätzlich ab Inkrafttreten des GLB umzusetzen. Den Geldautomatenaufstellern und Betreibern wurde jedoch bis zum 31. 12. 2004 eine gesetzliche Frist gewährt, die Technik diesbezüglich umzustellen, § 702 GLB.b) Community Reinvestment ActZum Community Reinvestment Act (CRA)76Aus dem Jahre 1977, 12 U.S.C. 2901 ff., der lokale Investitions- und Kreditvergabeverpflichtungen von Banken regelt, enthält Title VII ergänzende Bestimmungen. Den politisch bedeutsamen Schutz und die Förderung einkommensschwacher Gebiete und ethnischer Minderheiten, denen Kredite gewährt und die damit verbundenen Risiken übernommen werden sollen, wollte Präsident Clinton trotz Umstrukturierung des Finanzwesens beibehalten wissen.77Kübler, WM 2000, 287, 288. Strikte Vorgaben zur Umsetzung des CRA existieren nicht, sondern sie sollte in angemessener Form entsprechend den Einzelumständen der Finanzinstitute erfolgen. Daher wird nicht erwartet, dass risikoreiche, die Solvenz einer Bank gefährdende Kredite vergeben werden. Vielmehr sollen die CRA-Aktivitäten »safe and sound« sein.Jährlich müssen die kreditvergebenden Institute einen Rechenschaftsbericht über die auf dem CRA beruhenden Kredite sowie über die getroffenen Vereinbarungen vorlegen. Diese Offenlegung von Vertragsbedingungen dient der Information von Öffentlichkeit und Bankaufsichtsbehörden.Entsprechend dieser Rechenschaftsberichte werden die kreditvergebenden Institute auf ein so genanntes »satisfactory rating« (befriedigendes »CRA-rating«) hin überprüft. Fällt diese Überprüfung nicht zufriedenstellend aus, kann das Board of Governors einer Gesellschaft die Gründung einer FHC versagen,78Es reicht bereits, dass nur eine der Banken oder Sparinstitute das »satisfactory rating« nicht erreicht hat. oder neue Geschäftsaktivitäten einer bereits bestehenden Bank oder FHC dürfen nicht genehmigt werden. Für kleinere Finanzinstitute79Small banks and savings and loans with no more than $ 250 million in assets. ermöglicht das Gesetz als Erleichterung größere Abstände zwischen der Überprüfung ihrer CRA-Wertung.80Diese Erleichterungen werden mehr als 82% aller Banken zugute kommen, was dazu führt, dass in ärmeren Gegenden, in denen kleinere Banken zu finden sind, weniger Mittel aus dem CRA zur Verfügung stehen; Daily Report for Executives, BNA, Washington, Nr. 205, 25. 10. 1999, S. AA -2.Auch Kreditempfänger (insbesondere Communities) müssen über den Einsatz des Geldes Rechenschaft ablegen, um zu gewährleisten, dass geliehenes Geld im öffentlichen Interesse ausgegeben wird. Die Pflicht zu regelmäßigen Stellungnahmen entfällt für bis zu sechs Monate nach Inkrafttreten des GLB geschlossene Vereinbarungen, § 711 GLB.III. Ausblick und Fazit1. Untersuchungen und BerichteGLB stellt in weiten Bereichen eine Herausforderung dar. Daher verlangt das Gesetz eine Vielzahl von Untersuchungen und Berichten (Studies and Reports), die dem U.S.-amerika-nischen Kongress zu bestimmten, im Gesetz genannten Stichtagen (key effective dates) zugeleitet werden müssen; zum Beispiel über:- Tätigkeitsbereiche von FHCs durch den Board of Governors und das Secretary of the Treasury, § 103 GLB;- Umgang mit Kundendaten innerhalb der Finanzinstitute und deren Affiliates sowie die Risiken und Vorteile für die Kunden durch das Secretary of the Treasury, § 508 GLB;- Entwicklung der Kreditvergabe aufgrund des CRA, insbesondere hinsichtlich Nichterfüllung, Vergehen und Rentabilität durch den Board of Governors, § 713 GLB.Damit soll der US-amerikanische Kongress einen Überblick einerseits über die Vorteile, die das neue Gesetz mit sich bringt, und über etwaige Mängel, denen aufgrund der Studien abgeholfen werden kann, gewinnen.2. VersicherungswesenAnfangs wird im Versicherungswesen die Umsetzung des GLB eine gewaltige Aufgabe darstellen. So unterlagen die Vorschriften über die Zulassung zum Vertrieb von Versicherungsprodukten bisher dem Recht der Einzelstaaten. Das neue Gesetz sieht zukünftig eine Regelung auf nationaler Ebene vor. Dies wird mancherorts als Schaffung einer neuen »Federal Bureaucracy« gewertet.81Kopecki, The Wall Street Journal, 22. 2. 2000, S. A 27 B. Genaue Vorstellungen und Ansätze existieren jedoch noch nicht.Gegen Regelungen auf Bundesebene wehrt sich die Lobby der Versicherungsunternehmen und der Zulassungsbehörden (Insurance Commissioners Group). Sie befürchtet bei einer nationalen Vereinheitlichung der Lizenzvergabe die Übernahmen zahlreicher kleiner Versicherungen durch immer mächtiger werdende Banken.82In Betracht gezogen wird ein »national treatment of insurance companies, similar to a national charter that banks have«.Die Banken wiederum kritisieren, dass GLB ihnen zwar das Geschäft mit Versicherungsprodukten gestatte, doch sei das Versicherungszulassungsverfahren aufgrund der einzelstaatlichen Regelungen äußerst umständlich.83Will eine Bank in allen 50 Bundesstaaten der USA Versicherungsprodukte vertreiben, benötigt sie für alle 50 Bundesstaaten jeweils eine Lizenz. Die Banken halten diese Anforderung für nicht zeitgemäß und verlangen die sofortige Änderung, um die beginnende Globalisierung nicht durch Regularien aus einer Zeit zu hindern, als Versicherungsgeschäfte nicht über die Grenzen eines US-amerikanischen Bundesstaates hinweg getätigt werden konnten. Vielmehr sollte den Banken entsprechend ihrer Wahlmöglichkeit im Geschäftsbankenbereich ebenfalls die Perspektive eröffnet werden, sich für eine nationale oder für eine Aufsicht durch eine möglichst geringe Zahl von Bundesbehörden zu entscheiden.84Kopecki, The Wall Street Journal, 22. 2. 2000, S. A 27 B.3. Einhaltung kartellrechtlicher VorschriftenDie Umsetzung des GLB erweist sich auch im Hinblick auf seinen § 133 als problematisch. Dieser verweist auf die Federal Trade Commission (Bundesbehörde für Verbraucherschutz) sowie das Department of Justice (Justizministerium) als Kartellbehörden. Banken und Sparinstitute, die die Akquisition einer Non Financial Institution (Nichtfinanzinstitut) anstreben, müssen zunächst eine Genehmigung bei der Federal Trade Commission einholen. Erfolgt ein Zusammenschluss ohne eine solche Genehmigung, ist er illegal und kann mit Civil Penalties (als Ordnungswidrigkeit) bestraft werden. Erwirbt dagegen eine Non Bank Institution eine Bank oder ein Sparinstitut, ist dies nicht genehmigungsbedürftig, es sei denn, die Bank oder das Sparinstitut besitzen selbst eine Tochtergesellschaft.Ein Genehmigungsverfahren zur Akquisition kann langwierig werden, wenn beispielsweise von der Federal Trade Commission nach Einreichung der Antragsunterlagen weitere Dokumente und Informationen angefordert werden (sogenannter »second request«).Daher hat die Federal Trade Commission angekündigt, das Genehmigungsverfahren effektiver zu gestalten und weiteres Personal heranzuziehen, um eine zügige Bearbeitung eingehender Akquisitionsanträge zu gewährleisten.4. Überschneidungen von KompetenzenDie Kompetenzzuweisungen auf der Ebene von Aufsicht und Überwachung überschnitten sich früher teilweise und haben sich heute nicht grundlegend geändert. Entscheidend ist jedoch, dass das Board of Governors vorab über die Zulassung der Errichtung einer FHC oder einer Financial Subsidiary entscheiden muss. Ist eine Zulassung erteilt, erfolgt die Aufsicht funktional, hier bleiben also dieselben Instanzen für die Kontrolle zuständig, wobei die FHCs entsprechend den Bank Holding Companies vom Board of Governors beaufsichtigt werden.5. Ausländische BankenAusländischen, in den USA operierenden Banken, bleibt die Wahl, sich als genehmigte FHC dem neuen Gesetz unterzuordnen oder sich wie zuvor dem International Banking Act zu unterstellen. Letzteres erhält manchen Auslandsbanken zum Teil den Bestandsschutz. Zwei Jahre nach Inkrafttreten des GLB hat das Board of Governors jedoch das Recht, diesen Bestandsschutz einzuschränken, soweit entsprechende Aktivitäten auch einer FHC nicht uneingeschränkt erlaubt sind. Langfristig werden daher Auslandsbanken wie U.S.-amerikanische Banken behandelt. Im Bereich der Nichtfinanzgeschäfte (Nonfinancial Activities) ändert sich für die Auslandsbanken nichts; sie dürfen sie ungehindert weiterbetreiben.Die Umsetzung des GLB für ausländische Banken erfolgt durch das Board of Governors. Dieses versichert einerseits die Gleichbehandlung, unterwarf jedoch die Auslandsbanken zunächst einem langsameren Genehmigungsprozess. Diese Entscheidung revidierte das Board of Governors später, stellt aber hinsichtlich des Verhältnisses von Kapitalanlagen zu den Aktiva unterschiedliche Ansprüche an US-amerikanische und an ausländische Banken. Dies verärgert insbesondere europäische Banken, die gewohnt sind, ihren Kunden ein breiteres Spektrum an Dienstleistungen anzubieten als die US-Banken. Die Europäer halten diese Ungleichbehandlung für diskriminierend; außerdem wirke sie sich negativ auf ihre Wettbewerbsfähigkeit aus.85Nicholson, The Wall Street Journal, 19. 4. 2000, S. A 10.6. ResümeeFestzustellen ist, unabhängig von allen Problemen, die bisher aufgetaucht sind und in Zukunft noch auftreten werden, dasses nun auch den Amerikanern gesetzlich erlaubt ist, Universalbanken zu gründen. Ihr Vorteil ist die seit Jahren zwangsweise ausgeübte Spezialisierung auf die herkömmlichen Geschäftszweige aufgrund der einzelnen Tochtergesellschaften (Subsidiaries). Traditionelle europäische Universalbanken haben insofern auf manchen Gebieten einen Vorsprung einzuholen.86Beispielsweise haben sich die Brokerhäuser an der Wallstreet zu den weltweit führenden Investmentbanken entwickelt; Baas, Die Bank 2000, 32, 33 f. Dafür steht den ausländischen Banken nun endlich ein Platz an der Wall Street in Aussicht.87Baas, Die Bank 2000, 32, 34.

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