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RIW 1995, 916
BACKES, Peter 
BACKES, Peter
Die neuen Streitbeilegungsregeln der Welthandelsorganisation (WTO)

RIW 1995, 916 (Heft 11)
Nach zähen Verhandlungen führte die Uruguay-Runde am 15. Dezember 1993 zu einem erfolgreichen Ende. Am 1. Januar 1995 trat das Abkommen für über 120 Länder in Kraft. Eine der wesentlichsten Veränderungen des Abkommens stellt die Straffung und Verbesserung eines effektiven Streitbeilegungsverfahrens dar. Dies war ein Schwachpunkt des bisherigen GATT. Hier werden kurz die neuen Regeln in ihrer Gesamtheit dargestellt. Dann werden ihre Auswirkungen auf die innerstaatliche Rechtsordnung der USA erörtert.A. Die neuen Streitbeilegungsregeln der WTODas alte GATT enthielt Regeln zur Streitbeilegung1Siehe zu den alten Regeln Bast/Schmidt,RIW 1991, S. 929; allgemein zur WTO s. Jansen, Die neue Welthandelsorganisation, Zeitschrift für europäisches Wirtschaftsrecht 1994, S. 333.. Doch erwies sich dieses System als ungeeignet zur effektiven Streitbeilegung. Hierfür gab es zwei Gründe: Zum einen mußten sämtliche Entscheidungen einstimmig gefaßt werden. Somit genoß ein Vertragsstaat, der GATT-Regeln verletzte, faktisch ein Vetorecht2So verhinderte noch 1994 die EU im sogenannten »Bananenstreit« die Verabschiedung eines ihr unliebsamen Panelberichtes.. Zum anderen enthielten die bisherigen Regeln keinen Zeitfahrplan. GATT-Mitglieder konnten Verfahren verschleppen, um die Einsetzung eines GATT-Panels zu vermeiden oder die Annahme eines Panelberichtes zu blockieren. Schließlich waren verabschiedete Panelberichte kaum oder gar nicht durchsetzbar. Diese Schwachpunkte hat die Uruguay-Runde beseitigt. Vertragstechnisch in einem Anhang als »Understanding Rules« verkleidet3Der Text findet sich in Teil II - Anhang 2 - des Abkommens vom 15. Dezember 1993 (»Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes«)., schafft es die Einstimmigkeit von Entscheidungen ab, setzt einen klaren Zeitrahmen für den Fortgang des Panelverfahrens und bietet neue Möglichkeiten, die bindenden Entscheidungen tatsächlich durchzusetzen.Keine wesentliche Änderung gab es bei der Verfahrenslegitimation. Dies können weiterhin nur Staaten sein, nicht aber Privatpersonen. Die Überlegung, etwa auch Unternehmen als Verfahrensbeteiligte zuzulassen, konnte sich nicht durchsetzen. Für multinationale Unternehmen ist dieses Ergebnis weniger befriedigend. Einerseits sind sie durch ihre internationalen Verflechtungen kaum noch einem Staat zuzuordnen, andererseits sind sie weiterhin auf den politischen Willen »ihres« Staates zur Verfolgung ihrer Interessen angewiesen, zu der dieser möglicherweise aufgrund mangelnder personeller Ressourcen gar nicht in der Lage ist4Zum Zugang von Privatpersonen der EU über das »Neue handelspolitische Instrument« s. Bast/Schmidt,RIW 1991, S. 931..Für die Streitbelegung aller GATT-Bereiche ist nunmehr ausschließlich ein zentraler »Dispute Settlement Body« (DSB) als Unterorganisation der WTO mit eigenem Sekreta-riat zuständig. Hierdurch wird ein »Forum Shopping«5Beim »Forum Shopping« sucht sich eine Prozeßpartei aus mehreren möglichen Gerichtsständen denjenigen aus, bei dem sie sich das für sie günstigste Prozeßergebnis erhofft. alter Art zwischen verschiedenen Panels beseitigt6Bisher hatte jeder Bereich des GATT-Vertragswerkes ein eigenes Panel mit unterschiedlichen Ergebnissen..Das Streitbeilegungsverfahren gliedert sich in vier Abschnitte: ein bilaterales Schlichtungsverfahren der Parteien ohne unmittelbare Beteiligung des DSB, das Verfahren vor einem Panel, das Verfahren vor einem neugeschaffenen Revisionsausschuß und schließlich die Durchsetzung der Entscheidungen der DSB-Organe.I. Erste Stufe: Bilaterale Verhandlungen und Versuch einvernehmlicher StreitbeilegungBehauptet ein Mitgliedstaat, die Maßnahme eines anderen Mitgliedstaates verletze eine GATT-Verpflichtung, so informiert er den DSB und fordert das andere Mitgliedsland auf, in Gespräche über eine einvernehmliche Regelung der Meinungsverschiedenheiten einzutreten. Das aufgeforderte GATT-Mitglied muß binnen 10 Tagen antworten, ob es zu Konsultationen bereit ist. Spätestens 30 Tage nach dem Ersuchen müssen Gespräche über eine gütliche Einigung beginnen. Hierfür ist ein Zeitraum vom wiederum maximal 30 Tagen vorgesehen, so daß zwischen Aufforderung und Ende der Konsultationen maximal 60 Tage liegen. Für bestimmte verderbliche Güter gilt eine verkürzte Frist von 20 Tagen.II. Zweite Stufe: Das PanelverfahrenKönnen sich die Parteien innerhalb der 60-Tage-Frist nicht einigen oder verweigert die aufgeforderte Partei Verhandlungen, ist das betroffene GATT-Mitglied berechtigt, die Einrichtung eines Panels zur Streitbeilegung zu verlangen. War bisher zur Errichtung des Panels Einstimmigkeit zwischen den Mitgliedern erforderlich, so hat der anrufende Staat nunmehr einen Anspruch auf Durchführung eines Verfahrens, dem nur dann nicht stattgegeben werden muß, wenn sich die Mitglieder einstimmig gegen die Errichtung des Panels aussprechen. Damit ist das faktische Vetorecht eines GATT-Mitgliedes gegen die Einsetzung eines ihm unliebsamen Panels entfallen.Ein Panel besteht aus drei Personen, die vom DSB-Sekretariat aus einer von ihm erstellten Liste vorgeschlagen werden. Zum geeigneten Personenkreis gehören sowohl Regierungsbeamte als auch Privatpersonen, die aufgrund früherer Tätigkeit im GATT-Bereich oder im internationalen Handel erfahren sind. Dieser Kreis wird voraussichtlich aus etwa 200 Personen bestehen. Bei der Auswahl von Mitgliedern einzelner Panels muß die Unabhängigkeit der Panelmitglieder gewährleistet sein. Personen aus den am Streit beteiligten Staaten scheiden daher ebenso aus wie Angehörige von EU-Ländern, wenn ein Mitgliedstaat der Europäischen Union Verfahrenspartei ist. Ist einer der Streitbeteiligten ein Entwicklungsland, so ist zwingend vorgeschrieben, daß ein Mitglied des Panels Angehöriger dieser Staatengruppe ist.Das Panel folgt in seiner Arbeit den »working procedures«, die auch einen klaren Zeitplan enthalten7Die Regeln über die Verfahrensweise befinden sich in Anhang 3 der Regeln über die Streitbeilegung.. Die Parteien erhalten zunächst Gelegenheit, ihre Standpunkte und Beweismittel vorzutragen. Das Panel muß dann in 6 Monaten seine Untersuchungen durchführen, in Ausnahmefällen reichen 9 Monate aus. Vor einer endgültigen Entscheidung legt das Panel einen Zwischenbericht vor, zu dem sich die Streitparteien äußern dürfen, ohne jedoch neue Tatsachen vorzubringen. In seinem Abschlußbericht stellt das Panel den Sachverhalt fest, nennt die einschlägigen der Entscheidung zugrundeliegenden Vorschriften und verkündet die Begründung seiner Entscheidung. Wenn das Verhalten einer Streitpartei GATT-Regeln verletzt, spricht das Panel die Empfehlung aus, das Verhalten in einer GATT-konformen Weise zu ändern. Zugleich kann das Panel Möglichkeiten aufzeigen, wie dieses Ziel erreicht werden soll. Der Bericht wird dem DSB vorgelegt, der ihn nur einstimmig ablehnen kann. In allen anderen Fällen wird der Panelbericht automatisch angenommen und damit bindend. Diese Verfahrensweise vermeidet, daß das GATT-Recht verletzende Mitglied die Verabschiedung des Berichtes verhindern kann.Die Gesamtverfahrensdauer vom Antrag eines Vertragsstaates bis zur Entscheidung durch das Panel dauert in der Regel neun Monate. Auch hier gelten für verderbliche Güter kürzere Fristen. Wenn die Parteien parellel zum Panelverfahren eine einvernehmliche Lösung des Streites anstreben, können sie die Aussetzung des Panelverfahrens beantragen.III. Dritte Stufe: Das RevisionsverfahrenEin Panelbericht ist nun erstmals revisibel. Die Schaffung der Revisionsinstanz verwirklicht die Absicht der GATT-Vertragsparteien, das Streitbeilegungsverfahren justiziabler zu gestalten. Mit dieser echten Stufeninstanz haben die Parteien die Möglichkeit einer rechtlichen Überprüfung der Panelentscheidung. Der Revisionsausschuß besteht aus insgesamt sieben Personen, von denen jeweils drei über einen Fall entscheiden. Die Mitglieder werden durch den DSB für vier Jahre berufen, eine einmalige Wiederernennung ist zulässig. Als Mitglieder kommen angesehene Persönlichkeiten mit Erfahrung im internationalen Recht und Handel sowie im GATT in Frage; sie dürfen keiner Regierung angehören. Der Ausschuß ist eine ständige Einrichtung. Er muß innerhalb von 60 Tagen nach Anrufung durch eine Partei den Fall erörtern und eine Entscheidung fällen. Wegen dieser äußerst kurzen Zeitspanne verlangen die GATT-Vorschriften auch die kurzfristige Verfügbarkeit der Ausschußmitglieder, was den in Frage kommenden Personenkreis erheblich einschränken dürfte. Der Ausschuß kann die Entscheidung des Panels entweder bestätigen, abändern oder revidieren; eine Rückverweisung ist nicht möglich. Der Ausschuß legt dem DSB den Bericht vor, der ihn innerhalb von 30 Tagen nur einstimmig ablehnen kann; andernfalls tritt der Bericht in Kraft und wird bindend. Das gesamte Revisionsverfahren ist in nur 90 Tagen abzuschließen, in Ausnahmefällen ist eine Verlängerung auf höchstens 120 Tage zulässig. Es bleibt abzuwarten, ob diese ehrgeizige Zeitvorgabe auch eingehalten werden kann, wird der Ausschuß doch oftmals schwierige internationale Rechtsfragen behandeln und juristisches Neuland betreten.IV. Durchsetzung der DSB-EntscheidungenNach Annahme des Panel- bzw. Ausschußberichts müssen die beteiligten Parteien dem DSB mitteilen, ob sie die darin enthaltenen Empfehlungen umsetzen wollen. Hierzu verständigen sie sich zunächst auf einen angemessenen Zeitrahmen zur Umsetzung. Der Zeitplan soll in der Regel innerhalb von 45 Tagen erstellt werden. Können sich die Parteien nicht einigen, so wird der Zeitplan durch ein Schiedsgericht innerhalb von 90 Tagen nach Annahme des Panelberichtes festgelegt. Den Regeln fehlt eine genaue Zeitvorgabe zur Umsetzung der Empfehlungen des Panels oder des Revisionsausschusses. Der strapazierfähige Begriff der »angemessenen Zeit« greift ein.Kommt eine Partei ihren Verpflichtungen zur Umsetzung des Panelberichtes nicht nach, so kann die andere durch das GATT-widrige Verhalten geschädigte Partei vom Verletzer Entschädigung verlangen. Ist dieser hierzu nicht bereit, dann kann der geschädigte Staat beim DSB die Ermächti-gung zu handelsrechtlichen Maßnahmen beantragen, dem innerhalb von 30 Tagen stattzugeben ist. Nach der Genehmigung durch den DSB ist der Geschädigte berechtigt, nach seinem Ermessen angemessene Maßnahmen zu treffen, um Verletzter zur Einhaltung der GATT-Regeln zu zwingen. Hierzu gehören alle bekannten handelspolitischen Instrumente. Die Staaten sind gehalten, zunächst Maßnahmen im gleichen Handelsbereich zu ergreifen, und - nur wenn dies nicht praktisch oder ausreichend ist - Maßnahmen in einem anderen Bereich zu wählen. Ihr Umfang darf jedoch nicht den Umfang der Handlung der verletzenden Gegenpartei überschreiten. Streiten sich die Parteien über den zulässigen Umfang der Maßnahmen, so entscheidet hierüber ein Schiedsgericht.V. ZusammenfassungZusammenfassend kann festgestellt werden, daß die Vertragsparteien den erforderlichen Schritt nach vorne gemacht haben, um Verstößen gegen den freien Handel in kurzer Zeit entgegenzutreten. Der neue Mechanismus garantiert den Mitgliedern, innerhalb eines Jahres eine verbindliche und abschließende Entscheidung zu erhalten und diese mit Zwangsmaßnahmen durchsetzen zu können. Unabhängig von den nun geschaffenen rechtlichen Rahmenbedingungen wird es jedoch eine politische Entscheidung der einzelnen Staaten bleiben, inwieweit sie von den neuen Möglichkeiten Gebrauch machen werden. Die formellen Streitbeilegungsregeln sind nur als ultima ratio gedacht. Ziel des GATT wird es weiterhin bleiben, Streitigkeiten im Vorfeld einvernehmlich zu lösen.B. Die Umsetzung der neuen GATT-Streitbeilegungsregeln im nationalen Recht der USADie neuen Regeln zur Streitbeilegung zeigen im inneramerikanischen Recht sowohl prozessuale als auch materielle Auswirkungen.I. Schaffung eines nationalen »Überwachungsorgans«Die neuen Streitbeilegungsregeln stellten einen der umstrittensten Punkte des Ratifizierungsverfahrens im US-Kongreß dar. Eine starke protektionistische Gruppe stand der Vorstellung, ein von den USA nicht zu kontrollierendes Panel könne verbindliche Entscheidungen herbeiführen, ablehnend gegenüber. Die Zustimmung des Kongresses wurde erst durch den sogenannten »Clinton-Dole-Deal« gesichert, nach dem die USA ein nationales Panel, bestehend aus fünf Bundesrichtern der Berufungsgerichte, die vom Präsidenten in Absprache mit Mitgliedern des Kongressen ernannt werden, errichten. Dieses Panel überprüft alle abschließenden DSB-Entscheidungen, die zuungunsten der USA ausgefallen sind, auf ihre »Richtigkeit«. Stellen die Richter innerhalb von fünf Jahren drei »falsche« Entscheidungen des GATT-Panel fest, so kann der Kongreß ein Verfahren zum Austritt aus dem GATT einleiten8Diese Vereinbarung wurde unter dem Schlagwort »three strikes and we're out« bekannt..II. Umsetzungen im nationalen Recht1. Inhaltliche ÄnderungenDurch die neuen Regeln zur Streitbeilegung sind die Vereinigten Staaten gezwungen, ihr nationales Recht anzupassen. Dies erfolgte mit dem Uruguay Round Agreement Act (URAA), der am 7. Dezember 1994 in Kraft trat9Uruguay Round Agreement Act (URAA), 103rd Congress, 2nd Session, H. R. 5110.. Aus deutscher Sicht sind vor allem folgende Änderungen im URAA von Bedeutung:a) Section 33710Tariff Act of 1930, 19 U. S. C. 1337.Section 337 verbietet unlauteren Wettbewerb, der die Wirkung oder die Tendenz hat, die Industrie in den Vereinigten Staaten zu zerstören oder erheblich zu schädigen oder den Aufbau einer derartigen Industrie zu verhindern oder den Handel in den Vereinigten Staaten zu beschränken oder zu monopolisieren. Mit dieser Vorschrift soll vor allem geistiges Eigentum im »High-Tech-Sektor« geschützt werden. Sie gilt aber nicht, soweit sich der Fall ausschließlich im Anwendungsbereich des Antidumpingrechts bewegt11StephanKoch, Die Abwehr von Dumping, 1989, S. 77; siehe auch Kochinke,RIW 1985, S. 386.. Stellt eine Untersuchung der International Trade Commission (ITC) auf Antrag einer einheimischen Firma fest, daß ein importiertes Produkt die beschriebene Wirkung hat, so können Maßnahmen bis hin zum Einfuhrstop für diesen Produkttyp erlassen werden. Neben diesem Verfahren war die einheimische Firma berechtigt, auch Klage vor einem Zivilgericht zu erheben, also einen sogenannten »Dual Path« zu bestreiten. Im Jahre 1989 hat auf Anregung der EU ein GATT-Panel entschieden, daß diese »Dual-Path«-Möglichkeit gegen den inländischen Gleichbehandlungsgrundsatz verstößt, weil importierte Produkte in einer ITC-Untersuchung schlechter behandelt werden als einheimische Produkte vor einem Zivilgericht. Die USA haben Section 337 zunächst nicht geändert, um den Abschluß der Uruguay-Runde abzuwarten. Nunmehr sind im Rahmen des URAA vier wesentliche Änderungen vorgenommen worden, um Section 337 in Einklang mit den GATT-Vorschriften zu bringen:(1) Die kurzen Fristen für die Durchführung einer ITC-Untersuchung wurden gelockert und durch eine Zielvorgabe ersetzt.(2) Die ausländische Gegenpartei ist berechtigt, während der Untersuchungen die Aussetzung eines parallel verlaufenden Zivilverfahrens zu beantragen.(3) Die Möglichkeit der ITC, ein generelles Einfuhrverbot zu erlassen, ist beschränkt worden.(4) Die ausländische Gegenpartei ist nunmehr berechtigt, vor der Kommission eine Widerklage zu erheben, die vor einem Bezirksgericht verhandelt wird; das Vorbringen der Widerklage kann aber auch bereits im ITC-Verfahren berücksichtigt werden.b) Section 30112Trade Act of 1974, 19 U. S. C. 2411; eine übersichtliche Darstellung über den Ablauf eines Verfahrens nach Section 301 findet sich in Petermann, Beschränkungen zur Abwehr von Beschränkungen, 1989, S. 74.Diese wohl effektivste unilaterale Handelsmaßnahme hat es den Vereinigten Staaten in der Vergangenheit vielfach ermöglicht, sich Zugang zu bisher verschlossenen fremden Märkten zu verschaffen. Section 301 erlaubt der US-Regierung13Zuständig ist der United States Trade Respresentative (USTR)., Vergeltungsmaßnahmen gegen die Produkte eines anderen Staates in Form von Einfuhrzöllen u. ä. zu verhängen, wenn sich dieser Staat »ungerechtfertigter, unvernünftiger oder diskriminierender Handelspraktiken« bedient. Die Änderungen von Section 301 im Zusammenhang mit der Uruguay-Runde betreffen im wesentlichen sprachliche Anpassungen und Klarstellungen14URAA Section 314..Eine wesentliche inhaltliche Änderung betrifft die Fristen für Untersuchungen durch den United States Trade Representative (USTR) im Bereich des geistigen Eigentums15Zu der Frage der Rechtmäßigkeit der Fristen unter dem alten GATT s. Petermann, a. a. O. (Fn. 12), S. 112 ff.. Warbisher der USTR verpflichtet, 6 Monate nach Beginn einer Section 301-Untersuchung eine Entscheidung herbeizuführen, so gilt diese Frist nach den Änderungen im URAA nicht mehr, wenn die Untersuchung »Handelsabkommen, einschließlich handelsbezogener Gesichtspunkte des geistigen Eigentums«16»Trade Related Intellectual Property« (TRIPS). betrifft. Mit der Änderung tragen die Vereinigten Staaten der vielfachen Kritik an der GATT-Widrigkeit dieser Fristen Rechnung. Die Frist hatte in der Vergangenheit dazu geführt, daß USTR verpflichtet war, durch einseitige Handelsmaßnahmen Fakten zu schaffen, auch wenn parallel dazu auf internationaler Ebene ein GATT-Panel sich noch im Verhandlungsstadium befand.Trotz dieser Anpassungen haben sich die USA die Möglichkeiten des 301-Verfahrens erhalten. Es ist allerdings nicht auszuschließen, daß sich die Vereinigten Staaten zunehmend des internationalen Streibeilegungsmechanismus im neuen GATT mit seinen strengen zeitlichen Vorgaben bedienen werden, falls sich dieses Instrument aus amerikanischer Sicht als wirksam erweisen sollte und die amerikanischen Interessen in gleichem Maße schützt wie Section 301.c) Section 20117Trade Act of 1974, 19 U. S. C. 2251.Section 201 gewährt Schutz gegen schadensverursachende Einfuhren, unabhängig davon, ob unlautere Einfuhrmethoden vorliegen18Koch, a. a. O. (Fn. 11), S. 81.. Die ITC untersucht, ob Einfuhren in die USA in einem derartigen Maße zugenommen haben, daß sie eine wesentliche Ursache für eine ernsthafte Schädigung der konkurrierenden amerikanischen Industrie oder für die Gefahr einer derartigen Schädigung sind. In diesem Falle ist der Präsident ermächtigt, die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um die Wettbewerbsfähigkeit der heimischen Wirtschaft wiederherzustellen (Einführung oder Ausweitung von Zöllen etc.). Die USA haben mit dieser Regelung von ihrem Recht nach Artikel XIX 1. (a) GATT (1947) Gebrauch gemacht. Die neuen GATT-Regeln enthalten zusätzliche Richtlinien, wie und wann solche Schutzmaßnahmen angewendet werden dürfen. Hierzu zählen u. a.(1) die Gewährleistung eines transparenten Verfahrens (einschließlich öffentliche Untersuchung und ein veröffentlichter Bericht),(2) Befristung von Maßnahmen auf 4 Jahre, erforderlichenfalls auf höchstens 8 Jahre, und(3) ein beschleunigtes Verfahren, soweit es um verderbliche Ware geht.Außerdem setzt der Umfang der Maßnahmen voraus, daß der exportierende Staat in den ersten drei Jahren der Schutzmaßnahmen keine Gegenmaßnahmen ergreift. Im übrigen haben die USA Section 201 nur unwesentlich verändert, da die bisherigen Vorschriften weitgehend GATT-konform waren19Die Änderungen befinden sich im URAA, Section 301 ff..2. Vorläufige RegelungenDa der Kongreß den Ergebnissen der Uruguay Runde erst im Dezember 1994 endgültig zustimmte, das neue GATT-Abkommen aber bereits am 1. Januar 1995 in Kraft trat, konnten die Verfahren zum Erlaß von Durchführungsvorschriften nicht mehr eingehalten werden20Die Verfahren sehen u. a. Anhörungen vor.. Die zuständigen Behörden21In erster Linie USTR und ITC. haben deshalb für die Bereiche, in denen Änderungen erforderlich sind, vorläufige Regelungen getroffen22Sog. Interim Rules, zu finden unter 19 CFR Parts 206-210, 353, 355, 356.. Die endgültigen Regelungen werden zur Zeit öffentlich beraten23Bis zum 31. März 1995 konnte die Öffentlichkeit dem USTR und der ITC Vorschläge zur endgültigen Fassung unterbreiten. und voraussichtlich Anfang 1996 in Kraft treten. Inwieweit sie inhaltlich von den Interim Rules abweichen werden, ist gegenwärtig noch nicht abzuschätzen.

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