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EWS 1998, 54
Volmer, Michael 
Volmer, Michael
Das EuGH-Urteil zur Einlagensicherungsrichtlinie vom 13. 5. 1997 - Rs. C-233/94

EWS 1998, 54 (Heft 2)
Durch Urteil vom 13. 5. 1997 - Rs. C-233/94*EWS 1997, 198. Vgl. dazu Reher/Schöner, Gesetzgebungskompetenzen der Gemeinschaft nach dem Urteil des EuGH zur Einlagensicherungsrichtlinie, EWS 1997, 366. hat der EuGH die Klage der Bundesrepublik auf Nichtigerklärung der Richtlinie über Einlagensicherungssysteme abgewiesen, zu Unrecht, wie im folgenden gezeigt werden soll.1) In mehreren Schritten1Einen Überblick über die geschichtliche Entwicklung gibt Zimmer,ZBB 1992, 286 ff., zuletzt im Zuge der Herstatt-Krise 1974, wurde die Einlagensicherung in Deutschland zum weltweit leistungsfähigsten System ausgebaut2Zimmer (Fn. 1), 289; GA Léger,ZIP 1997, 14 ff. [15]. Gleichwohl wird die Richtlinie 94/19/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Mai 1994 über Einlagensicherungssysteme (abgedruckt in ABlEG Nr. L 135/5 vom 31. 5. 1994, EWS 1994, 233, nachfolgend kurz als »Richtlinie« bezeichnet) für weitere Verbesserungen sorgen, zum Beispiel bei der Gewährung klagbarer Ansprüche, Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie. Zu weiteren Defiziten der deutschen Systeme siehe Zimmer (Fn. 1) und Dreher,ZIP 1992, 1597 ff.. Die öffentlich-rechtlichen Befugnisse, die das KWG dem Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen einräumt3Genehmigungspflicht für Bankgeschäfte: § 32 KWG; Anforderungen an Eigenkapitalausstattung und Mittelverwendung: §§ 10-22 KWG; Eingriffsbefugnis bei Verstoß hiergegen: §§ 45-48 KWG. Die Herstatt-Krise brachte eine Nachbesserung in Form des Grundsatzes I a des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen gem. §§ 10 I 3, 10 a I 2, 11 S. 3 KWG; hierzu Szagunn/Szagunn/Ergenzinger, KWG, 6. Aufl. 1997, Rz. 13-16 des Anh. zu §§ 10, 11 KWG., bilden die Basis der Einlagensicherung im Wege der präventiven Kontrolle. Hinzu tritt die - bisher4Die Richtlinie schreibt in Art. 3 Abs. 1 die Zugehörigkeit zu einem Einlagensicherungsverband zwingend vor, so daß zumindest bzgl. der Abschlußfreiheit die Privatautonomie eingeschränkt wird. Auch insoweit war die Klage der Bundesrepublik Deutschland erfolglos: Tz. 75 ff. der Entscheidung des EuGH vom 13. 5. 1997 - Rs. C-233/94 (Fn. 1). private - Einlagensicherung, die in Deutschland, je nach Art des Kreditinstituts, auf drei Säulen ruht:a) Dem Einlagensicherungsfonds des Bundesverbandes deutscher Banken (BdB) sind fast5GA Léger (Fn. 2), 15, hier Tz. 19; EuGH (Fn. 1), Tz. 83. alle privaten Kreditinstitute angeschlossen. Dieser Fonds gewährt »Einlagenschutz«, d. h. die Kunden des insolventen Instituts werden direkt entschädigt6§ 6 des Statuts des Einlagensicherungsfonds (Stand August 1996). Die Banken weisen in § 20 ihrer AGB auf ihre Zugehörigkeit hin. Einen Überblick über die (noch) geltenden Vereinbarungen gibt Bunte in Schimansky/Bunte/Lwowski, Bankrechtshandbuch, Bd. I, § 25., die Bank wird im Zuge des Konkursverfahrens liquidiert.b) Die Sicherungseinrichtung des Bundesverbandes der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken (BVR), in dem die Genossenschaftsbanken zusammengeschlossen sind, verfolgt das Prinzip des Institutsschutzes: Durch die Zahlung oder andere Unterstützung7Z. B. Bürgschaft oder Garantie; § 15 Abs. 1 des Statuts der Sicherungseinrichtung, Fassung 11/89. soll bereits die Insolvenz der Bank abgewendet werden8Am deutlichsten ergibt sich dies aus Ziffer III.1, III.2 der Verfahrensregeln zum Statut.. Eine Zahlung an die Kunden ist nicht vorgesehen.c) Dreigleisig verfahren die Sparkassen, bei denen die öffentlich-rechtliche Gewährträgerhaftung9Z. B. Art. 4 BaySparkassenG, § 6 S. 2 NRWSparkassenG. Einlegerschutz bietet, die Anstaltslast10Als geschriebener Grundsatz z. B. in § 6 S. 3 NRWSparkassenG. Darüber hinaus ist die Anstaltslast als ungeschriebener Rechtsgrundsatz anerkannt, Schlierbach, Das Sparkassenrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl. 1994, S. 146 ff. Zur Herleitung von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung siehe auch Thode/Thode, BB 1997, 1749 ff. Sie bejahen die Vereinbarkeit mit Art. 222 EGV. Institutsschutz verfolgt und sich mit den Sparkassenunterstützungsfonds der Sparkassenregionalverbände eine weitere freiwillige Institutsabsicherung11Ziffer 3 der Mustersatzung des Deutschen Sparkassen- und Giroverbandes. Erläuterungen dazu bei Schlierbach (Fn. 10), S. 313 f. und 151 f. (zum Verhältnis Anstaltslast/Einlagensicherung). hinzugesellt.Die Systeme weisen zusätzliche präventive Elemente auf, vor allem eine - im Vergleich zum KWG weitere - Aufsicht und Prüfung durch die jeweiligen Sicherungsverbände12§ 20 des Statuts der Sicherungseinrichtung (des BVR); § 5 Abs. 5-9 a des Statuts des Einlagensicherungsfonds (des BdB).. Diese Dreiteilung, vor allem die unterschiedlichen Ansätze zwischen Einlegerschutz und Institutsschutz, wollte die Richtlinie nicht grundsätzlich antasten13Erwägungsgrund 11 sowie Art. 3 der Richtlinie. Weitergehende, hier nicht zu diskutierende Fragen sind, ob und wie sich die bestehenden Sicherungssysteme, soweit sie Defizite aufweisen, den europarechtlichen Vorgaben anpassen lassen oder ob das nationale (Kartell-)Recht Vorgaben für die Ausgestaltung gibt; dazu siehe Dreher (Fn. 2), der für eine dritte Lösung im Sinne einer Einlagenversicherung plädiert..2) Angesichts dieses Befundes überzeugt die Argumentation nicht, mit der der EuGH die Nichtigkeitsklage der Bundesrepublik Deutschland auch bezüglich des sog. »Ausfuhrverbotes« der Einlagensicherung für Zweigstellen14D. h. unselbständige Niederlassungen, Art. 1 Nr. 5 der Richtlinie. abweist15(Fn. 1), Tz. 30-59.. Der EuGH stützt sich auf den 14. Erwä-gungsgrund der Richtlinie, den er noch für innerhalb des Prognosespielraumes der Kommission liegend hält16(Fn. 1), Tz. 54-57..a) Zunächst liefert dieser Erwägungsgrund die einzig tragfähige Begründung für ein Zurückbleiben der Richtlinie hinter dem höheren Stand des deutschen Bankkunden-(gleich: Verbraucher-)Schutzes. Die Organe der EU sind rechtsordnungsgebunden und unterliegen dem Willkürverbot17Jetzt kodifiziert in Art. F Abs. 3 EU-Vertrag.. Jedes Abweichen von Zielen des EG-Vertrages18Hier: des Verbraucherschutzes nach Art. 129 a EGV. bedarf daher der Begründung. Mit seiner Erwägung19(Fn. 1), Tz. 48., der Verbraucherschutz sei nicht das alleinige Ziel der EU, wägt der EuGH verschiedene kollidierende Vertragsziele gegeneinander ab20In der Terminologie des BVerfG gesprochen, geht es um die Herstellung »Praktischer Konkordanz« zwischen widerstreitenden Vertragszielen. Zum Begriff vgl. Stern bzw. Kirchhof, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, Rz. 8 zu § 109 bzw. Rz. 289 zu § 124., ohne dies jedoch ausdrücklich zu sagen21Die von Dreher/Neumann, EWiR Art. 57 EGV, Nr. 2/97 (unter Ziffer 4), ausgesprochene Zustimmung zu dieser Passage des Urteils geht daher fehl: Soweit der EuGH ein willkürliches Zurückbleiben für zulässig hielte, wäre eine solche Auffassung zurückzuweisen. Soweit der EuGH lediglich die Begründung nicht deutlich ausspricht, ist die allgemeine Darlegung der Rechtslage selbstverständlich und läßt das eigentliche Problem unberührt, nämlich die Auflösung des Zielkonflikts im Einzelfall..b) Nach dem 14. Erwägungsgrund sollte die Höhe der Einlagensicherung nicht Gegenstand des Wettbewerbs sein. Die Kommission befürchtete, in Mitgliedstaaten mit minderen Schutzstandards komme es zu einer massiven Kundenverlagerung hin zu Zweigstellen mit höheren Schutzvorkehrungen. Dies schädige einmal des heimische Bankensystem, mittelbar aber auch solche Sparer/Bankkunden, die nicht rechtzeitig das Kreditinstitut wechselten22GA Léger (Fn. 2), 22, Tz. 97.. Der EuGH hält diese Begründung für tragfähig und verwirft daher den Einwand der Unverhältnismäßigkeit23(Fn. 1), Tz. 54-57..c) Der 14. Erwägungsgrund weist jedoch innere Widersprüche auf. Banken aus Staaten minderer Schutzsysteme haben nämlich umgekehrt für ihre Zweigstellen in Aufnahmestaaten mit höherer Einlagensicherung die Option hin zu diesem höheren Standard24Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie.. Für diesen Fall besteht also sehr wohl ein Wettbewerb der Systeme. Anderenfalls hätten die Banken aus Staaten minderer Schutzstandards Wettbewerbsnachteile zu befürchten25Erwägungsgrund 13 der Richtlinie.. Das Wettbewerbsverbot ist daher nicht symmetrisch, sondern nur einseitig.Zweitens ist das Ausfuhrverbot noch nicht einmal in dieser Hinsicht vollständig. Es betrifft nämlich nur eine echte Einlagensicherung im Sinne eines Einlagenschutzes. Nicht aber verbietet die Richtlinie die Ausfuhr eines Institutsschutzes26Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie spricht von »Höhe und Umfang [...] der Dekkung«, was auf den Institutsschutz nicht paßt. Vor allem aber begreift die Richtlinie einen Institutsschutz als außerhalb der Richtlinie liegendes System. Art. 3 Abs. 1 S. 2 sieht in diesen Fällen die Befreiung von der Pflichtmitgliedschaft und damit die Befreiung von den einzelnen Vorgaben der Richtlinie schlechthin vor. Lediglich die in Art. 3 Abs. 1 S. 2 enthaltenen Vorgaben sind bindend.. Ein solches Verbot wäre auch nicht möglich, weil Institutsschutz zwangsläufig Erhalt des Rechtsträgers Bank oder Sparkasse insgesamt bedeutet. Einzelne Kunden in anderen EG-Mitgliedstaaten27Oder überhaupt im Ausland. lassen sich aus diesem Schutz nicht ganz oder teilweise ausklammern. Das eigenartige Ergebnis: Deutsche Privatbanken dürfen ihr Einlagensicherungssystem nicht in andere EG-Mitgliedstaaten mitnehmen, Sparkassen und Genossenschaftsbanken dürften aber sehr wohl28Diesem dogmatisch-logischen Argument widerspricht es nicht, daß Genossenschaftsbanken und Sparkassen sich - teils aus dem wirtschaftlichen Grund mangelnder Kapazität, teils aus rechtlichen Gründen (Artt. 2 Abs. 1 S. 1, 20 Abs. 1 Nr. 1 BaySparkassenG, § 2 Abs. 3 BaySparkassenordnung) nicht umfangreich in anderen EG-Mitgliedstaaten engagieren können. Zwar verbietet Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie eine Umstellung des Sicherungssystems der Privatbanken hin zu einem Institutsschutz, zumindest im Grenzgebiet können aber jedenfalls Genossenschaftsbanken den Grenzübertritt wagen.. Zudem weisen alle deutschen Sicherungssysteme präventive, institutssichernde Maßnahmen auf, die auf »exportfähigen« Institutsschutz hinauslaufen, die öffentlich-rechtliche Präventivkontrolle kommt hinzu.Das Ausfuhrverbot ist drittens widersprüchlich insoweit, als jeder Einleger es selbst in der Hand hat, sein Geld in - einlagensichereren - Mitgliedstaaten anzulegen. Gegenwärtig wären zwar Wechselkursschwankungen in die Risikoanalyse einzubeziehen; fortschreitendes Telefon- und Online-Banking, die einheitliche Währung und die Bemühungen der Kommission zur Verbesserung des grenzüberschreitenden Zahlungsverkehrs29Z. B. der interne Richtlinienentwurf der Kommission, ZIP 1994, 44 ff., sowie das Grünbuch über Finanzdienstleistungen vom 22. 5. 1996, ZBB 1996, 150 ff. werden die Rahmenbedingungen hier aber entscheidend zu mehr Wettbewerb hin verbessern30Nicht verständlich argumentiert z. B. auch GA Léger in seinem Schlußantrag (Fn. 2). Zunächst, Tz. 116 f., hält er die Gefahr eine Marktstörung für nicht völlig fernliegend, so daß die Kommission sich noch im Rahmen ihres Beurteilungsspielraumes gehalten habe. Dann aber (Tz. 158 f.) geht er davon aus, die Mitgliedschaft eines Kreditinstituts in einem Einlagensicherungssystem sei für den künftigen Kunden ohnehin kein Entscheidungskriterium. Wie soll es dann zu spürbaren Kundenabwanderungen kommen?.d) Ungeklärt bleibt nach der Entscheidung des EuGH schließlich die Durchsetzung des Ausfuhrverbotes. Aus Gründen der größeren Sachnähe sollte es Aufgabe des Aufnahmemitgliedstaates sein, seinen Bankenmarkt zu regeln. Allerdings würde sich der Staat mittelbar gegen seine eigenen Bürger wenden, die sich für eine besonders sichere Zweigniederlassung einer Auslandsbank entschieden haben. Dies legt die Annahme nahe, daß der Aufnahmemitgliedstaat aus politischen Gründen das Verbot nicht durchsetzen wird. Als einzige Alternative bleibt eine Sanktion des Heimatstaates - mit der Folge, daß dieser sich um den Erhalt des Bankenmarktes im Aufnahmestaat kümmern muß.e) Auf das Argument der Marktstörung schließlich ist zu entgegnen, daß fast jede Liberalisierung im Binnenmarkt, egal in welchem Bereich, zu einer mehr oder minder großen Marktstörung führt. Dies beruht auf den unterschiedlichen wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen, und zwar auch solcher Rahmen, für deren Änderung keine oder bisher keine EG-Kompetenzen bestehen. Das Nachtbackverbot diskriminierte im Grenzgebiet deutsche Bäcker31So zumindest der Prozeßvortrag des Bf zu 2 im Verfahren BVerfGE 87, 363 ff. [367]. Nach Ansicht des BVerfG (a. a. O., S. 385) führt das Rechtsgefälle noch nicht zu einer Verfassungswidrigkeit der Norm.. Trotz einer Anpassungsfrist werden deutsche Spediteure nach Aufhebung des Kabotage-Verbots aufgrund höherer Steuern und Sozialabgaben sowie aufgrund der geographischen Lage Wettbewerbsnachteilezu verkraften haben32Die Bundesrepublik Deutschland machte z. B. ihre Zustimmung von einer Vereinheitlichung der Wettbewerbsbedingungen abhängig, Gronemeyer, TranspR 1994, 267.. Marktstörungen können z. B. auch im Bereich des Kreditsicherungsrechts auftreten33Kieninger, Jahrbuch Junger Zivilrechtswissenschaftler 1996, S. 245 ff. [250 f.].. Wollte die Kommission hier in jedem Einzelfall die Marktstörung verhindern, wären wir vom Binnenmarkt noch Jahrzehnte entfernt.Wie auf den politischen Druck nach der Herstatt-Krise 1974 werden vielmehr die Kreditinstitute auch auf Wettbewerbsdruck flexibel und angemessen reagieren und sich am Markt behaupten. Die heraufbeschworene Gefahr starker Kundenverlagerungen in kürzester Frist stellt ferner ein Zerrbild dar, weil keine Bank es auf absehbare Zeit schaffen wird, in anderen Mitgliedstaaten ein flächendekkendes Netz von Zweigstellen aufzubauen.4) Fazit: In der abstrakten Rechtsausführung betont der EuGH zu Recht den Prognosespielraum der Kommission, der nur bei offensichtlichen Fehleinschätzungen verlassen sei. Ich halte angesichts der inneren Widersprüche des 14. Erwägungsgrundes diese Grenze aber für überschritten, so daß der EuGH der Nichtigkeitsklage hätte stattgeben müssen. Jedenfalls aber sollte die Regelprüfung zum 31. 12. 199934Art. 4 Abs. 5 der Richtlinie. Anlaß für die Kommission sein, das Ausfuhrverbot abzuschaffen und das Herkunftslandprinzip konsequent durchzusetzen.

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