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EWS 1997, 257
Lienemeyer, Max 
Lienemeyer, Max
Die Sanktionen des Stabilitätspaktes und ihre Vereinnahmung

EWS 1997, 257 (Heft 8)
I. EinleitungZur Vermeidung eines übermäßigen öffentlichen Defizits und zur Sicherstellung der Haushaltsdisziplin nach Beginn der Währungsunion (WU) hat sich der Europäische Rat von Dublin im Dezember 1996 auf einen Stabilitäts- und Wachstumspakt geeinigt1Bulletin der EU, Heft 12, 1996, S. 9, 25 (im folgenden als Stabilitätspakt bezeichnet).. Denn gesunde Staatsfinanzen sollen auch nach Einführung des Euro für die Beibehaltung stabiler wirtschaftlicher Bedingungen und somit für ein nichtinflationäres Wachstum sorgen2Sie tragen zu einer stabilen Inflationserwartung bei, die niedrige Zinssätze erwarten läßt. Diese werden als wesentliche Voraussetzung für ein nichtinflationäres Wachstum und somit für ein hohes Beschäftigungsniveau angesehen..Während die Währungspolitik ab der dritten Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) in die ausschließliche Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaft (EG) fällt3Vgl. Art. 3 a Abs. 2 EGV, der eine einheitliche Geld- sowie Wechselkurspolitik festlegt, die durch Ermächtigungsgrundlagen in Art. 105 ff. EGV präzisiert wird., hat diese nur eine koordinierende Zuständigkeit4Begriff nach Beutler/Bieber/Pipkorn/Streil, Die Europäische Union, 4. Aufl. 1993, S. 81 ff., demgegenüber die Währungspolitik als integrative Zuständigkeit zu bezeichnen wäre. im Bereich der Wirtschaftspolitik. Somit sind die Mitgliedstaaten weithin für die Haushaltspolitik verantwortlich. Die öffentlichen Finanzen fungieren jedoch als Schnittstelle zwischen Währungs- und Wirtschaftspolitik5Vgl. Art. 102 a ff. EGV sowie Art. 3 a EGV.. Das kommt besonders in Art. 104 c des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EGV) zum Ausdruck. Diese Vorschrift befindet sich im Kapitel Wirtschaftspolitik und verpflichtet alle Mitgliedstaaten, ein übermäßiges öffentliches Defizit zu vermeiden. Für Teilnehmer an der Währungsunion sind außerdem Sanktionen vorgesehen, falls sie sich nicht vertragskonform verhalten6Das folgt aus den Übergangsbestimmungen zur WWU, Art. 109 k Abs. 3 EGV und Abs. 5 Protokoll Nr. 11..Derzeit haben sich die Mitgliedstaaten lediglich um Vermeidung eines übermäßigen Defizits zu bemühen7Art. 109 e Abs. 4 EGV.. Die Vermeidung eines übermäßigen Defizits ist jedoch neben der Preis- und Wechselkursstabilität eines der vier Kriterien, das gemäß Art. 109 j Abs. 1 EGV Maßstab für dauerhafte Konvergenz und damit Bedingung für die Teilnahme an der Währungsunion ist. Folglich unternehmen die Mitgliedstaaten enorme Anstrengungen, um ein übermäßiges Defizit zu verhindern, und mobilisieren alle zur Verfügung stehenden Mittel.Die Vermeidung eines übermäßigen Defizits ist jedoch auch ein bedeutendes Kriterium nach dem Beginn der WU, da dies das einzige Kriterium ist, dessen Einhaltung weiterhin den Mitgliedstaaten obliegt. Da diese Maßnahmen teilweise sehr kurzfristiger und nicht struktureller Natur sind, besteht die Gefahr, daß die Anstrengungen der Mitgliedstaaten dann nicht mehr aufrechterhalten werden können, so daß sich übermäßige Defizite erneut einstellen würden.Diese Befürchtung ist der Ursprung des Verlangens nach einem Stabilitätspakt. Im Rahmen der koordinierenden Zuständigkeit waren daher weitere Übereinkommen notwendig, um durch die Einführung eines rigorosen Verfahrens und drakonischer Strafen vertragskonformes Verhalten auch nach Beginn der Währungsunion zu garantieren.Die wegen dieses Abschreckungseffekts umfangreichen und realistisch gewordenen Geldbußen schaffen jedoch neue Probleme8Ob Geldbußen zum Abbau eines Defizits beitragen, ist zu bezweifeln; sie werden jedoch als Ausgleich für die Verursachung eines allgemein höheren Zinsniveaus anerkannt, vgl. Häde, Finanzausgleich, 1996, 545 m. w. N.: Was soll mit einem Betrag von bis zu 15 Mrd. DM9Dies wären 0,5% des BIP der Bundesrepublik Deutschland von ca. 3000 Mrd. DM. (das ist ca. 1/10 des Haushaltsvolumens der Europäischen Union (EU))10ABl. 1997 L 44/1. geschehen? Der Ministerrat hatte sich darauf verständigt, daß die Strafen nur unter den tugendhaften11So der Ratspräsident Zalm, Agence Europe, Europe Documents Nr. 6949, S. 10. Mitgliedstaaten verteilt werden sollen.Daß die Tugendhaften somit auf Kosten der Haushaltssünder Einnahmen erlangen sollen, sei als politische Ent-scheidung dahingestellt. Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Zinsen und die Geldbußen von diesen Mitgliedstaaten eigenständig vereinnahmt werden können und nicht über den Haushalt der EU verausgabt werden müssen.Bevor dies im folgenden (IV.) diskutiert wird, sollen zuvor kurz die Entstehung des Stabilitätspakts (II.) und das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit (III.) erläutert werden.II. EntstehungDer Stabilitätspakt wurde im November 1995 von Deutschland initiiert, das durch den Bundesminister der Finanzen zusätzliche Anstrengungen bei der Haushaltsdisziplin verlangt hatte12Deutscher Bundestag, Stenographisches Protokoll der 69. Sitzung vom 10. 11. 1995, S. 6077, 6078. Hierzu Häde, Ein Stabilitätspakt für Europa, EuZW 1996 S. 138 ff.. Nach seiner Vorstellung sollte die öffentliche Verschuldung unter das im Vertrag vorgesehene Maß auf ein Defizitziel von 1% reduziert werden. Bei Nichterfüllung sollten automatisch drastische Strafen folgen.Der Europäische Rat von Madrid hat den Ministerrat Ende 1995 beauftragt, sich um Mittel und Wege zu bemühen, um sicherzustellen, daß die öffentlichen Finanzen auch nach der WWU weiterhin eine gesunde Entwicklung im Einklang mit dem Vertrag nehmen. Durch den im Dezember 1996 in Dublin ausgearbeiteten Vorschlag werden die im Vertrag vorgesehenen Verfahren zur Feststellung eines übermäßigen Defizits und die Sanktionen konkretisiert13Siehe Bulletin der EU, Heft 12, 1996, S. 25.. Der Stabilitätspakt setzt sich aus zwei Verordnungen14Der erste Vorschlag datiert vom 16. 10. 1996, vgl. KOM (96) 496 endg. und einer politischen Entschließung des Europäischen Rates zusammen. In der Entschließung15Vgl. hierzu Bulletin der EU, Heft 12, 1996, S. 27 und SN 150/97., die auf der Amsterdam Konferenz am 17. Juni 1997 verabschiedet wurde, verpflichten sich Rat, Kommission und Mitgliedstaaten zu einer strikten und rechtzeitigen Anwendung des Paktes.Auf der ECOFIN-Sitzung in Noordwijk im April 1997 haben die Finanzminister den Text zweier Verordnungen gebilligt, die die Kommission dem Rat im März vorgeschlagen hatte16KOM (97) 116 und KOM (97) 117, EWS 1997, 195. Diese beziehen sich nach dem 6. Erwägungsgrund in KOM (97) 117 ausdrücklich auf den Stabilitätspakt.. Außerdem wurde entschieden, die Sanktionen nur den Tugendhaften zukommen zu lassen. Das Europäische Parlament hat in seiner Stellungnahme diesen Vorschlag abgelehnt und eine Einstellung der Einnahmen in den Haushalt verlangt17Der an das Parlament weitergeleitete Vorschlag sah vor, die Zwangseinlagen bei der Kommission zu hinterlegen, aber später auf die rechtschaffenen Mitgliedstaaten entsprechend ihrem BSP zu verteilen. Das Parlament hat dagegen eine Streichung dieser Passage befürwortet, DOK PE 222. 194/end und PE 222.025.. Der Rat wurde in Amsterdam aufgefordert, diese Verordnungen unverzüglich zu verabschieden.III. Die Vermeidung eines übermäßigen öffentlichen Defizits1. Vertragliche GrundlagenGrundlage des Stabilitätspaktes ist Art. 104 c EGV:Absatz 1 bringt klar zum Ausdruck, daß alle Mitgliedstaaten ein übermäßiges öffentliches Defizit zu vermeiden haben18Eine Ausnahme gilt nach Abs. 5 Protokoll Nr. 11 zum EGV für das Vereinigte Königreich.. Dies gilt nach Art. 109 e Abs. 3 EGV erst ab Beginn der dritten Stufe19Derzeit haben sich die Mitgliedstaaten gemäß Art. 109 e Abs. 4 EGV um Vermeidung eines übermäßigen Defizits zu bemühen. Die dritte und letzte Stufe der WWU tritt gemäß Art. 109 j Abs. 4 am 1. 1. 1999 in Kraft.. Die Definition eines übermäßigen Defizits ist in Absatz 2 in Verbindung mit dem Protokoll Nr. 5 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit geregelt. Der Referenzwert liegt für das laufende Defizit bei 3% und für den Schuldenstand bei 60% des BIP20Der Vertrag sieht jedoch eine gewisse Flexibilität bei der Anwendung der Kriterien vor, vgl. Emmerich-Fritsche, Wie verbindlich sind die Konvergenzkriterien?, EWS 1996, 77 m. w. N.. Die Regierung des Mitgliedstaats ist für die Vermeidung des übermäßigen Defizits verantwortlich21Art. 3 des Protokolls legt die Verantwortung für die öffentlichen Defizite, d. h. gemäß Art. 2 die Defizite aller öffentlichen Gebietskörperschaften, in die Hand der Regierung des Mitgliedstaats. Folglich ist die Bundesregierung für das öffentliche Defizit verantwortlich. Sie muß gemäß Art. 3 S. 2 gewährleisten, daß ihre innerstaatlichen Verfahren sie in die Lage versetzen, ihre Verpflichtungen zu erfüllen. Insofern hätte es einer Verfassungsänderung, einer Änderung von Art. 109 Abs. 1 GG, bedurft. Statt dessen obliegt es nun dem Bund, trotzdem für eine Gewährleistung der Pflichten aus dem Vertrag zu sorgen. Somit ist die Bundesregierung im Außenverhältnis Schuldner der Gemeinschaft und hat im Innenverhältnis für eine Einhaltung der Verfahren zu sorgen..Das Verfahren zur Feststellung eines übermäßigen Defizits wird in den Absätzen 3-9 festgelegt. Zunächst ist die Kommission verpflichtet, einen Bericht zu erstellen, wenn eines der beiden Konvergenzkriterien nicht erfüllt wird. Hiernach entscheidet der Rat mit qualifizierter Mehrheit auf Empfehlung der Kommission nach Prüfung der Gesamtlage, ob ein übermäßiges Defizit besteht. Dann werden Empfehlungen, die gemäß Art. 189 Abs. 5 EGV unverbindlich sind, vom Rat an den Mitgliedstaat gerichtet, wie der betreffenden Lage abzuhelfen ist, die nach erfolglosem Verstreichen einer Frist veröffentlicht werden können. Anschließend kann der Rat die Vornahme von Maßnahmen zur Sanierung des erforderlichen Defizitabbaus verlangen. Diese Auflage wird durch eine Berichtspflicht nach konkretem Zeitplan zur Überprüfung der Anpassungsbemühungen komplementiert. Falls das Defizit korrigiert wurde, kann der Rat nach Absatz 12 seine jeweiligen Entscheidungen aufheben.Kommt der Mitgliedstaat den Maßnahmen jedoch nicht nach, kann der Rat gemäß Absatz 11 folgende Sanktionen verhängen:- die Veröffentlichung zusätzlicher Angaben vor der Emission von Schuldverschreibungen und sonstigen Wertpapieren,- das Ersuchen an die Europäische Investitionsbank, die Darlehenspolitik gegenüber dem Mitgliedstaat zu überprüfen,- die Hinterlegung von unverzinslichen Einlagen bei der Gemeinschaft sowie- Geldbußen in angemessener Höhe.Entsprechend dem Befehl, ein übermäßiges Defizit zu vermeiden, ist auch die Anordnung von Maßnahmen und die Sanktionierung bei Nichterfüllung erst ab Beginn der dritten Stufe der WWU vorgesehen22Art. 109 e Abs. 3 EGV ordnet die Geltung von Art. 104 c Abs. 9 und 11 EGV erst ab diesem Zeitpunkt an.. Obwohl alle Mitgliedstaaten nach Beginn der dritten Stufe zur Vermeidung verpflichtet sind, richten sich die Sanktionen nur an die Teilnehmer der WWU, während die sogenannten Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt (Art.109 k Abs. 1 EGV), hiervon gemäß Art. 109 k Abs. 3 EGV ausgenommen sind23Dies gilt für Dänemark nach Abs. 2 Protokoll Nr. 12 i. V. m. der Notifizierung von Edingburgh.. Nach Art. 104 c Abs. 13 EGV hat der Rat über die Sanktionen, ebenso wie über die Maßnahmen nach Absatz 9, mit zwei Dritteln Mehrheit der gemäß Art. 148 Abs. 2 EGV gewogenen Stimmen mit Ausnahme des betroffenen Mitgliedstaats zu entscheiden, wobei die Stimmen der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, aufgrund von Art. 109 k Abs. 5 i. V. m. Abs. 3 EGV ruhen.Die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens nach den Art. 169, 170 EGV ist hinsichtlich der Feststellung eines übermäßigen Defizits bis hin zur Abmahnung durch Absatz 10 ausgeschlossen24Ein Mitgliedstaat kann jedoch durch eine Anfechtungsklage gemäß Art. 173 EGV um Rechtsschutz ersuchen.. So wird die Position des Rats gestärkt, und Kommission und Gerichtshof werden in ihrer Rolle als Hüter der Verträge so beschnitten, daß sie bis zur Abmahnung keinen Druck auf die einzelnen Mitgliedstaaten ausüben können. Erst dann wäre eine Erzwingung der Sanktionen, in Form einer Untätigkeitsklage gemäß Art. 175 EGV der Kommission gegen den Rat25Das ist trotz des Ermessensspielraums möglich, vgl. EuGH Rs. 13/83 Verkehrspolitik, Slg. 1985, 1513., nicht jedoch gegen den Mitgliedstaat26Ausgeschlossen dürfte dagegen eine Durchsetzung der Sanktionen durch die Kommission nach Art. 169, 170 EGV sein, da hier Abs. 11 lex specialis ist. So im Ergebnis auch Bandilla in Grabitz/Hilf, Art. 104 c Rn. 34., denkbar.Art. 104 c EGV normiert ein Verwaltungsverfahren, durch das die nationalen Haushaltswirtschaften kontrolliert werden sollen. Die Dominanz des Rates anstelle der Kommission, die normalerweise gemäß Art. 155 EGV für die Anwendung des Vertrages verantwortlich ist und der Ausschluß der Möglichkeit des Vertragsverletzungsverfahrens zeigen jedoch die politische Bedeutung des Verfahrens. Insgesamt wird die öffentliche Finanzpolitik einem strengen Aufsichtsregime unterworfen, ohne daß sich die Haushaltskompetenz zu einer Gemeinschaftskompetenz verdichtet. Die Möglichkeit, Sanktionen zu verhängen, stellt jedoch ein neues Instrument der Einflußnahme auf die Mitgliedstaaten im Bereich der koordinierten Zuständigkeit dar.2. Konkretisierung durch SekundärrechtWeitere Bestimmungen über die Durchführung des Defizitverfahrens konnten bis zum 1. 1. 1994 nach Art. 104 c Abs. 14 EGV beschlossen werden. Darüber hinaus kann das Protokoll über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit gemäß Unterabsatz 2 vom Rat nach Anhörung des Parlaments und der Europäischen Zentralbank (EZB) bzw. des Europäischen Währungsinstituts27Da die EZB nach Art. 109 l EGV noch nicht operiert, tritt das EWI nach Art. 109 f Abs. 8 EGV an deren Stelle. ersetzt werden. Diese Kompetenz28Hierbei handelt es sich um eine Kompetenz-Kompetenz, da die Organe selbst zur Vertragsänderung ermächtigt werden, denn das Protokoll ist gemäß Art. 239 EGV Bestandteil des Vertages. Da kein besonderes Verfahren vorgesehen ist, kann die Gemeinschaft diese Kompetenz durch die üblichen Gemeinschaftsrechtsakte im Sinne von Art. 189 EGV vornehmen. ist jedoch durch Unterabsatz 1 insoweit begrenzt, als das Protokoll nur die Durchführung des in Art. 104 c EGV vorgesehenen Verfahrens regeln darf.Zur Absicherung der Haushaltsdisziplin ist eine Verordnung über die Beschleunigung und Klärung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit vorgesehen29KOM (97) 117 endg, EWS 1997, 195. Die andere Verordnung regelt die Verstärkung der haushaltspolitischen Überwachung und Koordinierung und betrifft die Prüfung von Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen, um das Entstehen eines übermäßigen Defizits bereits in einem frühen Stadium zu verhindern, vgl. KOM (97) 116 endg.. Sie hat gemäß Art. 1 zum Ziel, ein übermäßiges öffentliches Defizit zu vermeiden oder es unverzüglich zu korrigieren, und ist auf Unterabsatz 2 gestützt. Da die Verordnung die Regeln des Protokolls nicht betrifft, ergänzt sie das Protokoll und stellt somit zusammen mit dem alten Protokoll ein neues Regelwerk dar30So der dritte Erwägungsgrund des Vorschlags in KOM (97) 117 endg..Im ersten Abschnitt wird geklärt, wann ein übermäßiges Defizit besteht, indem in Art. 2 der Beurteilungsspielraum für den Ausnahmefall im Sinne eines außergewöhnliches Ereignisses von Art. 104 c Abs. 2 a) zweiter Spiegelstrich EGV präzisier wird. In diesem Fall besteht ein übermäßiges Defizit nur ausnahmsweise und vorübergehend, und die Kommission ist im Endeffekt nicht zur Einleitung des Verfahrens verpflichtet31Das entscheidende Kriterium für den Ausnahmefall ist, ob ein ungewöhnliches Ereignis vorliegt, das sich entweder der Kontrolle des betreffenden Mitgliedstaates entzieht und die gesamte Finanzlage schwerwiegend beeinträchtigt oder durch einen Wirtschaftsabschwung verursacht wird. Ein Wirtschaftsabschwung liegt vor, wenn das reale BIP inerhalb eines Jahres um mindestens 2% zurückgegangen ist..Der zweite Abschnitt regelt die Beschleunigung des Verfahrens auf zehn Monate:- Am 1. März jeden Jahres sollen die Mitgliedstaaten Haushaltsdaten gemäß Art. 4 VO 3605/9332ABl. 1993 L 332/7. mitteilen. Aufgrund dieser Daten erstellt die Kommission einen Bericht, aus dem sich ergibt, ob ein übermäßiges Defizit besteht, und legt dem Rat eine Stellungnahme vor, zu der der Wirtschafts- und Finanzausschuß innerhalb von zwei Wochen seine Stellungnahme abgeben muß.- Drei Monate später - also spätestens am 1. Juni - muß der Rat entscheiden, ob ein übermäßiges Defizit besteht und Empfehlungen an den Mitgliedstaat abgeben.- Spätestens vier Monate danach - also am 1. Oktober - muß der Rat feststellen, ob seine Empfehlungen durch amtlich bekanntgegebene Beschlüsse der Regierungen befolgt wurden.- Wiederum einen Monat später, d. h. am 1. November, soll der Rat den Mitgliedstaat abmahnen, indem er ihm Maßnahmen zum Defizitabbau auferlegt.- Innerhalb von zwei Monaten und nach Art. 7 spätestens 10 Monate nach dem 1. März - also am 1. Januar - muß der Rat, wenn der Mitgliedstaat auch diesem Beschluß nicht Folge leistet, beschließen, Sanktionen zu verhängen. Weitere Maßnahmen und Sanktionen müssen jeweils zwei Monate nach der wiederholten Bekanntgabe der Haushaltsdaten im März oder September erfolgen. Erfüllt der Mitgliedstaat die Empfehlungen oder Maßnahmen, die ihm durch den Rat auferlegt wurden, kommt das Verfahren nach Art. 9 zum Ruhen, wird jedoch nicht beendet.In Anbetracht der Dauer, die die Kommission normalerweise für die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 169 EGV benötigt, erscheint dieser Zeitplan sehr ambitioniert. Daß der Gesetzgeber selbst Zweifel hat, belegt Art. 7, der die Dauer für den Erlaß von Sanktionen apodiktisch auf 10 Monate festlegt. Von der Einhaltung der einzelnen Verfahrensschritte ist freilich nicht abzusehen, da sie nicht durch die Verordnung, son-dern bereits durch Art. 104 c EGV festgelegt werden. Folglich kann diese Anordnung nur als Absichtserklärung zur Besänftigung der Finanzwelt verstanden werden.Im vierten Abschnitt werden schließlich die Sanktionen geregelt. Zunächst wird die angemessene Höhe der Geldbuße i. S. v. Art. 104 c Abs. 11 EGV präzisiert. Die Geldbuße setzt sich aus einer festen und einer variablen Komponente zusammen und rangiert zwischen einem Grundbetrag von 0,2% und einem Höchstbetrag von 0,5% des BIP33Bruttoinlandsprodukt, dies wird gemäß Art. 2 der RL 89/130, ABl. 1989 L 49/26 bestimmt, vgl. Art. 3 VO 3605/93, ABl. 1993 L 332/7. des Mitgliedstaats. Die tatsächliche Höhe ergibt sich durch eine Aufstockung des Grundbetrages um 1/10 aus dem Saldo des Defizits diesen Jahres gegenüber dem Referenzwert des letzten Jahres.Zunächst soll jedoch als Regel gemäß Art. 11 über zwei Jahre die unverzinsliche Zwangseinlage dieses Betrages verlangt werden. In der Regel nach zwei Jahren soll die Zwangseinlage gemäß Art. 13 in eine Geldbuße umgewandelt werden. Die Sanktion kann auch wieder gemindert oder aufgehoben werden. Eine Rückzahlung der Zinsen ist jedoch ebenso ausgeschlossen wie die Rückgabe der in eine Geldbuße umgewandelten Zwangseinlage. Das ist in Art. 15 S. 2 und Art. 104 c Abs. 11 EGV, nach dem auf die Einlagen keine Zinsen gezahlt werden sollen, geregelt.Die Sanktionen verursachen also normalerweise zwei verschiedene Einnahmequellen: Zinsen aus der Zwangseinlage und die zur Geldbuße umgewandelte Zwangseinlage selbst.Nach Art. 16 sollen die Zinsen dem Gemeinschaftshaushalt zufließen. Die Vereinnahmung der Geldbußen soll dagegen so erfolgen, daß die Einnahmen nur den tugendhaften Mitgliedstaaten, die an der WU teilnehmen, im Verhältnis zu ihrem Anteil am gesamten BSP, zugute kommen.IV. Vereinnahmung der SanktionenDie Entstehungsgeschichte und die Normenexegese zeigen, daß eine Vertragsänderung nicht beabsichtigt war, denn der vom Europäischen Rat konzipierte Stabilitätspakt hält sich an den im Vertrag vorgegebenen Rahmen. Die Realisierung der deutschen Vorschläge zum Stabilitätspakt hätte dagegen einer Vertragsänderung bedurft34Vgl. Häde, Ein Stabilitätspakt für Europa? EuZW 1996 S. 138, 142 f.. Darauf wollten die Regierungschefs offensichtlich verzichten35Eine Revision der Vorschriften war weder im Art. M EUV noch in den Vertragsänderungsvorschlägen von Irland vom 5. 12. 1996 und 15. 5. 1997 vorgesehen und ist auch in Amsterdam nicht erfolgt.. Deshalb soll auch die Lösung der haushaltsrechtlichen Probleme im Rahmen des geltenden Primärrechts gelöst werden. Hier sind mehrere Möglichkeiten denkbar:1. Negative EigenmittelDie zweckmäßigste Lösung zur Überweisung der Geldbußen an die Mitgliedstaaten wäre eine Verrechnung der anteiligen Gutschrift der begünstigten Mitgliedstaaten mit deren Belastungen durch ihren Eigenmittelpflichtteil. Der Eigenmittelanteil ist ein Finanztransfer der Mitgliedstaaten im vertikalen Finanzausgleich an die EG, aus dem sich die EG gemäß Art. 201 EGV größtenteils finanziert und der im Eigenmittelbeschluß36Beschluß vom 12. 11. 1994, ABl. L 293/1. (EMB) geregelt ist37Vgl. allgemein Mesal, Das Eigenmittelsystem der Europäischen Gemeinschaft, 1991.. In diesem Eigenmittelbeschluß wird bereits ein sogenannter Korrekturmechanismus für die Reduzierung des Eigenmittelanteils des Vereinigten Königreichs vorgenommen (Art. 4 und 5).Die derzeitigen Eigenmittel setzen sich gemäß Art. 2 EMB zusammen aus Einnahmen aus Zöllen, Agrarabschöpfungen, einem Anteil am Aufkommen der Mitgliedstaaten aus der Mehrwertsteuer und einer Einnahme, die sich nach dem Bruttosozialprodukt (BSP-Eigenmittel) der Mitgliedstaaten bemißt. Während die ersten beiden Einnahmen der Gemeinschaft aus sachlogischen Gründen zugewiesen werden38Diese Eigenmittel wurden schon vor ihrer Vereinnahmung als Eigenmittel nach Art und Höhe durch die EG geregelt, vgl. Art. 9, 18 ff. und 38 ff. EGV., dienen die letzten beiden Einnahmen primär der Finanzierung der Gemeinschaft. Sie werden durch Anwendung eines einheitlichen Satzes auf eine einheitliche Bemessungsgrundlage ermittelt39Vgl. VO 1552/89, 1553/89, ABl. L 155/1 (VO 1552/89, zuletzt geändert durch VO 1355/96, ABl. L 175/3).. Nach deren endgültiger Berechnung könnten die Geldbußen, aufgeteilt auf die Mitgliedstaaten40Entsprechend deren BSP, das die maßgebliche Bezugsgröße des Eigenmittelbeschlusses ist., von diesen Beträgen saldiert werden. Dies würde nicht zu einer Erhöhung des Einnahmevolumens, aber zu einer Verringerung des Eigenmittelpflichtteils der tugendhaften Mitgliedstaaten führen. Die Geldbußen würden somit erst gar nicht als Einnahmen in den Haushalt der Gemeinschaft eingestellt werden, sondern könnten ähnlich dem deutschen Finanzausgleich auf der Einnahmeseite verrechnet werden.Für diese Lösung müßten die Sanktionen jedoch als fünfte Eigenmittelquelle in den Eigenmittelbeschluß aufgenommen werden. Da die Voraussetzung für die Qualifizierung als Eigenmittel gemäß Art. 2 eine formale ist41Die Eigenmittel sind derart verschieden, daß sich gemeinsame materielle Kriterien nicht induzieren lassen. Außerdem reicht das Verfahren, das weitestgehende Einstimmigkeit voraussetzt, aus. Versuche, die Eigenmittel materiell zu definieren, sind in deren Anfangszeiten vorgenommen worden und dürften spätestens nach Einführung der vierten Eigenmittelquelle widerlegt sein; im Ergebnis zustimmend und zum weiteren Nachweis siehe Häde, Finanzausgleich, 1996, S. 460., bedarf es gemäß Art. 201 Abs. 2 EGV der Widmung der Beträge im Rahmen eines neuen, vom Rat einstimmig beschlossenen und von den nationalen Parlamenten ratifizierten Eigenmittelbeschlusses. Das Eigenmittelsystem muß bis Ende 1999 überprüft werden und bedarf im Falle von Änderungen eines neuen Eigenmittelbeschlusses. Da die Maßnahmen zur Vermeidung eines übermäßigen Defizits erst ab 1999 gelten, werden vor dem Jahr 2000 keine Einlagen, aus denen Zinsen anfallen, fällig. Folglich besteht zwecks Integration der Sanktionen kein Handlungsbedarf, bevor eine Revision sowieso ansteht. Eine genauere Untersuchung der Vorschriften zeigt jedoch, daß der Eigenmittelbeschluß so formuliert ist, daß er in der Form, wie er bis 1999 vorgesehen ist, auch für spätere Jahre gelten kann. Damit haben die Verfasser dieses Beschlusses die Schwierigkeit, die eine Einigung in diesem sensiblen Bereich mit sich bringt, antizipiert. Es ist nicht auszuschließen, daß sich die Institutionen auf den Finanzrahmen von 1999 auch für die Zukunft festlegen könnten. Bereits jetzt wird von den Organen der Haushaltsbehörde ein Nullwachstumdes Gesamthaushalts anvisiert42Vgl. Übersicht in Zahlen zum Gesamthaushaltsplan der EU für das Haushaltsjahr 1997, SEK (97) 15. Die Agenda 2000 vom 15. 7. 1997 schließt eine Veränderung der Eigenmittelobergrenze aus, vgl. KOM (97) 2000 endg., S. 88.. Damit ist die politische Lösung für diese an sich plausible Methode höchst unwahrscheinlich.2. Sonstige EinnahmenMöglicherweise wären die Sanktionen auch als Sonstige Einnahmen, durch die sich die Gemeinschaft gemäß Art. 201 EGV außerdem finanziert, im Eigenmittelsystem zu integrieren. Der Eigenmittelbeschluß regelt die Sonstigen Einnahmen jedoch nicht, sondern setzt sie in Art. 1 Abs. 2 lediglich voraus. Als Sonstige Einnahmen lassen Geldbußen und Zinsen also den Eigenmittelbeschluß unberührt und müssen nach Art. 199 EGV regulär in den Haushalt eingestellt werden.Die Sonstigen Einnahmen müssen jedoch im Rahmen der Berechnung der BSP-Eigenmittel gemäß Art. 2 Abs. 1 d EMB berücksichtigt werden. Damit läßt sich jedoch keine Verteilung auf die tugendhaften Mitgliedstaaten verwirklichen. Denn die Regelung dient der Ermittlung des Bedarfs der Restfinanzierung. D. h., die BSP-Eigenmittel ergeben sich aus der Anwendung eines im Haushaltsverfahren festgelegten Satzes auf das BSP aller Mitgliedstaaten. Der dieser Rechnung zu Grunde liegende Restbetrag ergibt sich aus dem Saldo der benötigten Einnahmen (die durch einen Höchstbetrag in Art. 3 EMB begrenzt sind) und den übrigen (d. h. allen anderen) Einnahmen. Würden die Geldbußen also zu den übrigen Einnahmen hinzugerechnet, würde sich zwar der BSP-Eigenmittelanteil der begünstigten Mitgliedstaaten verringern, aber auch die Beiträge aller anderen Mitgliedstaaten. Solange die Sanktionen also nicht nur das Ausgabengebaren erhöhen, sondern gleichzeitig auch zu den entsprechenden Mehreinnahmen bei den Sonstigen Einnahmen führen, lassen sie den zu bilanzierenden Saldo der BSP-Eigenmittel unberührt.Einer Festlegung, daß es sich bei den Sanktionen um Sonstige Einnahmen handelt, bedarf es nicht, da alle Einnahmen, die nicht Eigenmittel sind, hierunter fallen.3. Außerbudgetäre LösungDa eine Aufrechnung der Sanktionen mit den Eigenmitteln durch politische Schwierigkeiten präkludiert ist, wäre dasselbe Ergebnis durch eine direkte Auszahlung der Sanktionen an die designierten Mitgliedstaaten zu erreichen. Die Sanktionen würden also außerhalb des Gemeinschaftshaushalts vereinnahmt und nach der Hinterlegung direkt den Haushalten der tugendhaften Mitgliedstaaten zugeführt.Das ist jedoch unzulässig, da es sich bei den Sanktionen um Einnahmen der Gemeinschaft handelt43So im Ergebnis auch Bandilla in Grabitz/Hilf, Art. 104 c Rn. 31.. Das gilt zunächst, weil eine Regelung, wem die Zinsen oder die Geldbußen zukommen sollen, in Art. 104 c Abs. 11 EGV explizit nicht getroffen wird. Daß keine Regelung getroffen wird, läßt sich aus der Natur der Sanktion erklären, bei der nicht der Eintritt der Sanktion gewünscht ist, sondern auf deren Abschreckungseffekt gesetzt wird. Nur wenn sie auf Schadensausgleich gerichtet wäre, könnte die Sanktion gleichzeitig eine Kompensationsfunktion erfüllen. Diese war jedoch nicht beabsichtigt, denn ansonsten hätte der Gesetzgeber die Gruppe der Begünstigten selbstverständlich definieren müssen. Außerdem sieht Art. 103 a Abs. 2 EGV bereits eine Kompensationsregelung vor, bei der finanzieller Beistand gewährleistet wird, falls ein Mitgliedstaat durch außergewöhnliche Ereignisse von Schwierigkeiten betroffen ist. Vor allem ist in Art. 104 c Abs. 11 EGV ausdrücklich von einer Buße die Rede. Anders als Art. 171 Abs. 2 EGV, der durch die Formulierung von Zwangsgeld oder Pauschalbetrag sehr viel mehr Auslegungsspielraum läßt44Hierzu Wägenbaur in Festschrift Everling, Ole/Lutter/Schwarze (Hrsg.), Zur Nichtbefolgung von Urteilen des EuGH durch die Mitgliedstaaten, S. 1611, 1617 ff., deutet der Begriff somit eindeutig auf seine präventive und pönalisierende Funktion hin. Da eine Zweckbestimmung in der Strafe nicht vorgesehen ist, muß sie der Allgemeinheit, d. h. allen Mitgliedstaaten zufallen.Darüber hinaus kennt der Vertrag auch an anderen Stellen Sanktionen. Weder Art. 171 Abs. 2 EGV noch Art. 87 Abs. 2 EGV i. V. m. Art. 15 und 16 der VO Nr. 1745ABl. 1960 L 1121/60. sehen einen Berechtigten für die festgelegten Zwangsgelder vor. Letztere werden jedoch unter Titel 7 in den Gemeinschaftshaushalt eingestellt46Das gilt auch für Verzugszinsen für Eigenmittel nach Art. 11 der VO 1552/89, ABl. 1989 L 155/1, zuletzt geändert durch VO 1355/96, ABl. 1996 L 175/3.. Auch wenn die Einnahmen im Wettbewerbsrecht wesentlich geringer sind als die Einnahmen aus den Sanktionen, bestätigen sie doch die gängige Praxis. Sollte hiervon abgewichen werden, wäre eine explizite Änderung zu erwarten.Auch die Konstruktion der Sanktion als Sonderabgabe nach deutschem Vorbild kommt nicht in Betracht, denn auch sie verlangt vor allem eine eindeutige Zuweisung der Einnahmen an eine begünstigte Gruppe47Vgl. zur Sonderabgabe BVerfGE 55, 274, 305 f. Gegen die Sonderabgabe, die vor allem negativ definiert wird als die Abgabe, die sich unter keinen bisherigen Abgabentypus subsumieren läßt, spricht schon der Wortlaut von Art. 104 c Abs. 11 EGV: hier ist eine Geldbuße vorgesehen. Vgl. zur Abgrenzung Heun, Die Sonderabgabe als verfassungsrechtlicher Abgabetypus, DVBl. 1990, 666 ff.. Für eine Zuweisung an einen anderen Empfänger als die Gemeinschaft könnte höchstens sprechen, daß die Vorschrift auch nur einen bestimmten Teil der Mitgliedstaaten in die Pflicht nimmt. Nur diese kämen möglicherweise als allgemeines Bezugssubjekt bzw. als Nutznießer in Frage. Dem ist entgegenzuhalten, daß die Gemeinschaftsverträge ausschließlich die Gemeinschaft zur gebündelten Wahrnehmung der übertragenen Rechte der Mitgliedstaaten verpflichten48EuGH Rs. 6/64, Costa/ENEL, Slg. 1964, 1251, Rn. 8.. Im Gegensatz zu internationalen Übereinkommen, die Organisationen schaffen, die die Rechte für die Mitgliedstaaten wahrnehmen, werden im Gemeinschaftsvertrag Hoheitsrechte auf die EG übertragen, die diese als eigenständige öffentliche Gewalt ausstattet. Diese öffentliche Gewalt wird durch Gemeinschaftspolitiken aktualisiert. Wird ein Berechtigter hinsichtlich einer Verpflichtung der Mitgliedstaaten aus einer Gemeinschaftspolitik nicht festgelegt, dann kommt selbstverständlich nur die mit diesem Vertrag legitimierte Gemeinschaft in Betracht. Dies gilt auch für Abgaben im Rahmen der WU. Denn der Kreis der Teilnehmer an der WU verfügt über keine eigenständige Qualifizierung: Eine Währungsgemeinschaft kennt der Vertrag nicht. Diese gehört vielmehrzur Gemeinschaft. Dabei ruhen lediglich einige Verpflichtungen der Mitgliedstaaten, für die eine Ausnahmeregelung gilt, bis dieser Ausnahmesituation abgeholfen ist49Das muß gemäß Art. 109 k Abs. 2 EGV mindestens alle zwei Jahre geschehen und kann somit bereits vor Fälligkeit der ersten Geldbuße zu Veränderungen führen..Auch eine systematische Betrachtung spricht dafür, daß es sich bei jeder Einnahme, die im Rahmen einer Gemeinschaftspolitik entsteht, um eine Einnahme der Gemeinschaft handelt. Zunächst wurden die sogenannten Ergänzungs(forschungs)programme der Europäischen Atomgemeinschaft, obwohl sie nur einige Mitgliedstaaten betrafen und nur von diesen finanziert wurden, in den Haushalt - jedoch zweckgebunden - eingestellt50Diese wurden jedoch 1987 eingestellt, vgl. Strasser, Die Finanzen Europas, 3. Aufl. 1991, 50 m. w. N.. Auch Art. 130 l EGV sieht nunmehr zusätzliche Forschungsprogramme der EG vor, an denen nur bestimmte Mitgliedstaaten teilnehmen, die diese, vorbehaltlich einer Gemeinschaftsbeteiligung, selbst finanzieren. Hierbei handelt es sich jedoch um Gemeinschaftsprogramme, die in den Haushalt eingestellt werden müssen51Glaesner in Grabitz/Hilf, Art. 130 l Rn. 2..Nur falls die Einnahmen tatsächlich in den Gemeinschaftshaushalt eingestellt werden, bestehen schließlich verfahrensrechtliche Vorgaben, die geeignet sind, das Demokratieprinzip durch eine Beteiligung des Parlaments am Haushaltsverfahren zu wahren. Der EuGH hat zwar anerkannt, daß der Rat nicht immer als Gemeinschaftsorgan handeln muß, sondern unter Umständen auch Entscheidungen für die Mitgliedstaaten treffen kann52Rs. C-181/91 und C-248/91, Parlament/Rat und Kommission, Slg. 1993, I-3685.. Hier nimmt der Rat jedoch eine Kompetenz der Mitgliedstaaten wahr, deren nationale Haushaltsgesetzgeber bereits über die Mittelverwendung befunden haben. Ebenso sind die Einnahmen auch nicht mit den Zuweisungen an den Europäischen Entwicklungsfonds vergleichbar, den die Gemeinschaft für die Mitgliedstaaten verwaltet. Auch wenn es sich hierbei um ein gemischtes internationales Abkommen53Dem Lomé IV-Abkommen, das auf Art. 238 EGV gestützt ist. handelt, verfügt die Gemeinschaft doch über Mittel der Mitgliedstaaten, so daß eine Einstellung in den Haushalt nicht notwendig ist54Rs. C-316/91, Parlament/Rat, Slg. 1994, I-625.. Da die Sanktionen des Stabilitätspaktes jedoch eindeutig auf Gemeinschaftsrecht basieren und eine eigenständige Regelung der Mitgliedstaaten deshalb präkludiert ist, lassen sich diese Entscheidungen nicht auf die Sanktionen übertragen.Letztlich wäre noch eine Zuweisung an die EZB denkbar55Die EZB besitzt gemäß Art. 106 Abs. 2 EGV Rechtspersönlichkeit.. Die Geldbußen könnten wie die Übertragung von Währungsreserven gemäß Art. 30 des Protokolls über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank an die EZB abgeführt werden. Eine Ausschüttung könnte zum Beispiel bei Fälligkeit dann nach dem Maßstab von Art. 33.1 b) erfolgen. Diese Lösung widerspricht jedoch zunächst den Vorgaben des Vertrages, der in Art. 104 c Abs. 11 dritter Spiegelstrich EGV zunächst ausdrücklich festlegt, daß die Mitgliedstaaten eine unverzinsliche Einlage bei der Gemeinschaft zu hinterlegen haben.Die EZB ist jedoch kein Organ der Gemeinschaft56Pernice in Grabitz/Hilf, Art. 4 a Rn. 1.. Sie ist zwar als Institution gemäß Art. 4 a EGV im Rahmen der ihr durch den Vertrag zugewiesenen Befugnisse handlungsbefugt. Eine spezielle Befugnis der EZB in Art. 109 EGV existiert jedoch nicht. Da auch Art. 104 c Abs. 11 EGV keine spezielle Befugnis vorsieht, müssen die allgemeinen Regelungen zur Anwendung kommen. Nach Art. 199 EGV handelt es sich also um Einnahmen, die in den Haushalt eingestellt werden müssen, der gemäß Art. 205 EGV von der Kommission ausgeführt wird.Mangels Ausnahme gilt also die Regel, daß der Vertrag nur die Gemeinschaft bzw. die Kommission zur Vereinnahmung der Sanktionen berechtigt. Eine materielle Umverteilung im Rahmen des Haushaltsverfahrens durch die Haushaltsbehörden ist dadurch nicht ausgeschlossen.4. Zweckgebundene EinnahmenDie Geldbußen und Zinserträge werden aufgrund des Gemeinschaftsrechts zu Einnahmen der Gemeinschaft. Nach dem Haushaltsprinzip der Einheit sollen grundsätzlich alle finanziellen Vorgänge in einem Haushaltsplan aufgeführt und vom Parlament verabschiedet werden57Zu den Haushaltsprinzipien vgl. Strasser, Die Finanzen Europas, 1979, S. 19 ff.. Nach dem Prinzip der Vollständigkeit gemäß Art. 199 EGV58Die Haushalte der drei ursprünglichen Gemeinschaften wurden durch Art. 20 Abs. 1 Fusionsvertrag zusammengefaßt und werden seit 1996 als Gesamthaushalt der Europäischen Union bezeichnet; ABl. 1996 L 22/1. Entsprechende Haushaltsvorschriften finden sich auch im Vertrag zur Europäischen Atomgemeinschaft. und Art. 1 der Haushaltsordnung (HO)59ABl. 1977 L 356/1, zuletzt geändert durch VO 2335/95, ABl. 1995 L 240/12. müssen alle Einnahmen der Gemeinschaft in den Haushalt eingesetzt werden. Art. 28 a HO sieht sogar ein spezielles Verfahren für Geldbußen vor60Hier ist zwar von Geldbußen, die die Kommission verhängt hat, die Rede. Das läßt sich jedoch darauf zurückführen, daß diese normalerweise für die Durchführung zuständig ist..Die Einnahmen müssen nach dem Bruttoprinzip des Art. 4 Abs. 1 HO in voller Höhe in den Haushalt eingestellt werden. Ausnahmen sind zwar vorgesehen, sie sind jedoch abschließend in Art. 27 geregelt und scheinen für eine Verrechnung der Sanktionen nicht dienlich zu sein, da sie nur auf der Ausgabenseite verrechnet werden.Nach dem Nonaffektationsprinzip sollen die Einnahmen darüber hinaus unterschiedslos der Finanzierung aller Ausgaben dienen61Festgelegt in Art. 4 der HO und Art. 6 des Eigenmittelbeschlusses.. D. h. die Gemeinschaft entscheidet über die Verausgabung der Einnahmen erst im Rahmen des Haushaltsverfahrens gemäß Art. 203 EGV und nicht zuvor. Somit ist eine Vorbestimmung der Einnahmen für bestimmte Ausgaben grundsätzlich nicht möglich. Um die Ausgaben jedoch nicht als allgemeine Mittel zu verausgaben, sondern sie den tugendhaften Mitgliedstaaten zuzuführen, ist eine Zweckbindung möglich. Art. 4 Abs. 2 Unterabsatz 2 sieht eine Ausnahme von dem Grundsatz des Unterabsatzes 1 vor, nachdem die Gesamteinnahmen zur Deckung der gesamten Mittel für Zahlungen dienen sollen. Es ist lediglich eine Budgetierungsstruktur im Haushalt notwendig. Einer besonderen Auflistung der zweckgebundenen Mittel in Art. 4 Abs. 2 bedarf es nicht62Aus Gründen der Klarheit sollte die HO jedoch geändert werden, was nach Art. 209 Abs. 1 EGV einstimmig zu erfolgen hat., da die in der Vorschrift aufgeführten Fälle nicht abschließend, sondern lediglich Regelbeispiele sind. Dieswird durch die Einleitung mit »insbesondere« klargestellt63Diese Formulierung wurde durch VO 610/90, ABl. 1990 L 70/1, zusammen mit den Regelbeispielen eingefügt.. Da es sich bei der Haushaltsordnung um Sekundärrecht handelt64Art. 6 EMB hat in diesem Fall keine Bedeutung, da er sich nur auf Eigenmittel im Sinne von Art. 2 bezieht., kann diese auch durch nachfolgendes Sekundärrecht ergänzt werden65Dies würde § 8 BHO entsprechen, der einen Gesetzesvorbehalt für Zweckbindungen enthält, den sich z. B. das Straßenbaufinanzierungsgesetz hinsichtlich des Aufkommens der Mineralölsteuer zunutze gemacht hat.. Diese Ausnahmeregelung scheint auch sinnvoll, wenn die Funktion des Nonaffektationsprinzips in der Aufgabe der Liquiditätssicherung des Haushalts gesehen wird66So Birk, in Birk, Handbuch des Europäischen Steuer- und Abgabenrechts, 1995, § 6 Rn. 31., der die Sanktionen gerade nicht dienen sollen, da sie ja nicht zur Einnahmeerzielung erhoben werden.Die Zweckbindung einer Einnahme bestimmt somit die Verwendung der Mittel für eine bestimmte Ausgabe. Die Beschränkung der Einnahme auf die Verwendung für bestimmte Zwecke impliziert also die Existenz einer Aufgabe, deren Finanzierung gewährleistet werden soll. Folglich können die Ausgaben nicht einfach an die Haushalte der Mitgliedstaaten repartiert werden, sondern müssen - wenn auch zweckgebunden - z. B. durch einen Gemeinschaftsfonds verausgabt werden. Diese Ausgaben können dabei jedoch sachlich auf Aufgaben in den tugendhaften Teilnehmerstaaten der WU beschränkt werden.Praktisch kann diese Einnahme als Haushaltslinie mit dem Vermerk zur Erinnerung (pm) als Durchlaufposition in den Haushaltsplan eingesetzt werden. Das bedeutet, daß die Haushaltslinie dem Grundsatz der Ausgabe nach anerkannt wird, die aber noch von gewissen Bedingungen abhängt. Möglicherweise müßte jedoch die Finanzielle Vorschau67Siehe die interinstitutionelle Vereinbarung vom 7. 12. 1993 für die Jahre 1993-1999, ABl. 1993 C 331/1., nach der bestimmte Höchstsätze für Ausgabenkategorien festgelegt sind, geändert werden. Denn die betroffene Ausgabenkategorie der Gemeinschaft würde steigen, obwohl die Eigenmittelobergrenze unverändert bleibt. Solange die Sanktionen jedoch nicht für diese Ausgaben verwendet und die zweckgebundenen Ausgaben an die Mitgliedstaaten als außerhalb dieser Ausgabenkategorien begriffen werden, bleiben die vorgegebenen Ausgabengrenzen und die Finanzielle Vorschau unberührt. Dies sollte jedoch de lege ferenda klargestellt werden.Auf jeden Fall müssen sich die Institutionen darüber verständigen, daß die Ausgaben obligatorische sind, damit der Rat hierüber gemäß Art. 203 Abs. 4 EGV in seinem Sinn befinden und die Ausgaben den vorbestimmten Mitgliedstaaten zukommen lassen kann. Alternativ hätte das Europäische Parlament die Letztentscheidungsbefugnis. Da der Vertrag eine exakte Definition von obligatorischen Ausgaben nicht hergibt, müssen Kommission, Rat und Parlament die Zuordnung im Wege der Verfassungskonkretisierung vereinbaren68Bieber in v. d. Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EWG-Vertrag, 4. Aufl., Art. 203 Rn. 25. Dies geschieht im Rahmen der Finanziellen Vorschau, ABl. 1993 C 333/1.. Insofern besteht nach dieser Lösung auch eine Einflußnahmemöglichkeit für das Europäische Parlament69Zumindest ist anzunehmen, daß der Rat Konzessionen in anderen Bereichen hinnehmen müßte..V. Ergebnis und AusblickDa die Einnahmen aus den Geldbußen der Gemeinschaft zustehen, müssen sie als Sonstige Einnahmen in den Gemeinschaftshaushalt eingestellt werden. Sie können jedoch derart zweckgebunden werden, daß sie ausschließlich in den tugendhaften Mitgliedstaaten verausgabt werden. Solange der Eigenmittelbeschluß nicht geändert wird, ist dies die einzig gangbare Lösung.Es ist jedoch zweifelhaft, ob die Verteilung ausschließlich an die tugendhaften Mitgliedstaaten mit der Absicht vereinbar ist, eine immer engere Union zu schaffen (Art. A EUV), deren Aufgabe es ist, die Solidarität unter den Mitgliedstaaten zu fördern (Art. 2 EGV). Da die Geldbußen keine Kompensationsfunktion haben und die Gemeinschaft im Rahmen der Wirtschaftspolitik insgesamt zu finanziellem Beistand bei außergewöhnlichen finanziellen Schwierigkeiten gemäß Art. 103 a Abs. 2 EGV verpflichtet ist, scheint eine gemeinsame Verwendung der Bußgelder dafür sinnvoll. So sind Zahlungen an einen Mitgliedstaat möglich, wenn dieser von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ist. Diese Schwierigkeiten müssen nicht unbedingt wirtschaftlicher Art sein, sondern können auch im Fall schwerwiegender sozialer Probleme bestehen70Vgl. Bandilla in Grabitz/Hilf, Art. 103 a Rn. 8. Die Sanktionen ließen sich insbesondere zum Abbau der Arbeitslosigkeit verwenden. Ebenso wie der Stabilitätspakt an Stabilitätskriterien geknüpft ist, könnten zusätzliche Ausgaben an Arbeitslosenquoten orientiert werden. Als Zusatzbedingung käme ein hoher Grad an dauerhafter Konvergenz in Betracht. Dann würden die Einnahmen zweckbestimmt zur Erhaltung stabiler wirtschaftlicher Bedingungen verwendet.

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