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EWS 1993, 139
Meister, Holger 
Meister, Holger
Remailing in der Europäischen Gemeinschaft

EWS 1993, 139 (Heft 5)
Nicht zuletzt durch die Tariferhöhung des Deutschen Bundespost Postdienstes für Massendrucksachen, der sogenannten Infopost, treten Preisunterschiede für Postleistungen innerhalb der Europäischen Gemeinschaft deutlich zutage. Für deutsche Unternehmen, deren Geschäft zu einem großen Teil auf der Versendung von Mailings basiert, wie beispielsweise im Falle des Versandhandels, bedeutet dies einen erheblichen Standortnachteil, bedenkt man, daß in Deutschland ab dem 1. 9. 1993 Sendungen der sogenannten Infopost bis 100 Gramm zu den teuersten gehören werden.Als ökonomische Konsequenz wird man nach Möglichkeiten suchen, diesen Standortnachteil zu eliminieren. Prima facie bietet für das Tarifgefälle zwischen den einzelnen Ländern das Remailing eine gute Chance, durch diese Form der grenzüberschreitenden Briefbeförderung Kosten zu sparen.1. Formen des RemailingIm wesentlichen unterscheidet man drei Formen des Remailing:»A-B-C: Der Privatbetreiber holt die Sendungen beim Kunden ab, faßt sie mit ähnlichen Sendungen aus dem gleichen Land (A) zusammen und transportiert sie nach Land B. Dort erfolgt die Einlieferung bei der Postverwaltung, die sie im internationalen Postverkehr der Postverwaltung in Land C übergibt, wo die Zustellung erfolgt.A-B-B: Der Privatbetreiber holt die Sendungen in Land A ab, transportiert sie ins Bestimmungsland B und liefert sie dort bei der Postverwaltung ein, die sie dem Adressaten in Land B zustellt. Es kann auch vorkommen, daß der Privatbetreiber die Sendungen in Land B selbst zustellt.A-B-A: Der Privatbetreiber holt Inlandssendungen in Land A ab, transportiert sie nach Land B und liefert sie dort bei der Postverwaltung ein, die sie nach Land A zurückbefördert, wo die Zustellung erfolgt.«1Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Grünbuch über die Entwicklung des Binnenmarktes, Brüssel 1992, S. 339.Gegenwärtig stellt das ABB-Remailing für die Postverwaltungen kein Ärgernis dar und wird anscheinend von allen akzeptiert. Für den deutschen Postdienst steht des weiteren das ABC-Remailing nicht im Mittelpunkt des Interesses2Zur eingehenden Erörterung dieser beiden Remailing-Arten siehe Stumpf, U., Remailing in the European Community: Economic Analysis of Alternative Regulatory Environments..Im Vordergrund der öffentlichen Diskussion steht vielmehr die ABA-Variante mit ihren ökonomischen Implikationen sowohl für die privaten Versender als auch für den DBP Postdienst. Deshalb sei hierauf im folgenden besonders eingegangen.2. Rechtliche RestriktionenDer ungehinderte Austausch von Informationen entspricht der Intention des Zusammenschlusses der Nationalstaaten in der EG. Soll darüber hinaus der freie Fluß von Gütern und Dienstleistungen nach Artikel 59 des EG-Vertrages verwirklicht werden, möchte man annehmen, dies gelte auch für Postsendungen.Indes ist dem nicht so, da jenen Zielen der EG sowohl nationale Hoheits- und Monopolrechte als auch die Konvention des Weltpostvereins entgegenstehen, wenn es darum geht, daß ein Privatbetreiber Inlandssendungen in Land A abholt, sie nach Land B transportiert und dort bei der Postverwaltung einliefert, die sie nach Land A zurückbefördert, wo die Zustellung erfolgt.Der Weltpostvertrag sieht in Artikel 25 Abs. 1 vor, daß die nationalen Postverwaltungen nicht verpflichtet sind, »Briefsendungen zu befördern oder den Empfängern zuzustellen, die auf seinem Gebiet ansässige Absender im Ausland einliefern oder einliefern lassen, um aus den dort geltenden niedrigen Gebühren Nutzen zu ziehen«. Ebenso ist nach Abs. 4 kein Mitgliedsland verpflichtet, »Briefsendungen anzunehmen, zu befördern oder den Empfängern zuzustellen, die irgendwelche Absender in einem anderen Land als demjenigen, in dem sie ansässig sind, in großer Zahl eingeliefert haben oder haben einliefern lassen«.Hinterfragt man diesen Artikel 25 vor dem Hintergrund des EG-Vertrages, stellt man fest, daß letzterer aufgrund seines Artikels 234 Abs. 1 die im Weltpostvertrag getroffenen Übereinkünfte nicht berührt. Des weiteren behandelt der Weltpostvertrag nur die Beziehungen zwischen einzelnen Postverwaltungen. Die ABB-Variante, nach der ein Betreiber Sendungen im Ausland einsammelt und zur Einlieferung bei der Postbehörde in das Zielland über die Grenze transportiert, wird nicht angesprochen. Dies ist für die Bundesrepublik Deutschland unnötig, da hier ein nationales Gesetz greift, das zunächst nicht auf den Tatbestand der grenzüberschreitenden Sendungen abhebt. Jedoch verbieten bereits § 2 Abs. 1 und Abs.2 des Gesetzes über das Postwesen (PostG) die dazu notwendige Beförderung der Sendungen im Inland. Durch § 27 PostG wird der Anwendungsbereich des Beförderungsvorbehaltes auf den Postverkehr mit Gebieten außerhalb des Grundgesetzes ausgedehnt, also auf Sendungen, die von Deutschland aus ins Ausland zum Zwecke der Einlieferung dort verbracht werden.Mit Hinweis auf Artikel 90 Abs. 2 EG-Vertrag ist nach geltender Rechtsauffassung hierin kein Verstoß gegen die Wettbewerbsregeln der Artikel 85 f. dieses Vertrages zu sehen.Somit wird das Bestreben verhindert, aus dem Tarifgefälle zwischen den nationalen Postverwaltungen Nutzen zu ziehen. ABA-Remailing erscheint zunächst gemäß § 25 Weltpostvertrag unterbindbar; aufgrund des § 2 PostG für die Bundesrepublik Deutschland als Einlieferungsland ist es zudem illegal im Falle von Sendungen, die in den reservierten Bereich fallen.3. Die Haltung der EG-KommissionDie EG-Kommission stellt fest, daß ABA-Remailing als rein physische Umlenkung von Postströmen gegen die ausschließlichen Rechte des Anbieters reservierter Dienste verstößt, wenn die Sendungen im Abgangsland dem reservierten Bereich entsprechen. Dies ist in Deutschland unstrittig dann der Fall, wenn Sendungen als Inlandspost unter die Kriterien des Postmonopols fallen. Schließlich würde ein Privatbetreiber mit der Abholung dieser Sendungen den Schutzbereich des hiesigen Postdienstes verletzen und in Konkurrenz zu ihm treten3Vgl. Kommission op. cit., S. 213..Soweit es sich um den Tatbestand handelt, daß inländische Versender um des Tarifvorteils willen physisches ABA-Remailing betreiben, ist die Rechtslage eindeutig. Im Falle des ungehinderten ABA-Remailing würde dem DBP Postdienst erheblicher Schaden entstehen, da die Endvergütungen (terminal dues) für eingehende Auslandspost keinesfalls kostendeckend sind, will heißen, wie für die meisten Länder der Gemeinschaft sind auch in der Bundesrepublik Deutschland die Zustellkosten für aus dem Ausland kommende Sendungen höher als die dafür erstatteten Endvergütungen des Versenderlandes, unabhängig davon, ob man nach dem UPU- (Union Postale Universelle) oderCEPT- (European Conference of Postal and Telecommunications Administrations) Modus abrechnet.4. Möglichkeiten für RemailingGibt es vor diesem Hintergrund dennoch eine kostenoptimale Möglichkeit für Versender von Massendrucksachen, die gestiegenen Posttarife zu vermeiden?Zwei Hauptgrundsätze des EG-Vertrages stehen dafür. Zum einen verbietet Artikel 30 mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen, zum anderen fordert Artikel 59 den freien Dienstleistungsverkehr innerhalb der Gemeinschaft für Angehörige der Mitgliedstaaten. Zwar ermöglicht Artikel 90 Ausnahmen in engen Grenzen, indem er sich auf öffentliche und andere Unternehmen bezieht, denen die Mitgliedstaaten besondere oder ausschließliche Rechte gewähren können. Nach seinem Absatz 2 darf indes die Entwicklung des Handelsverkehrs nicht von diesen Unternehmen in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Gemeinschaft zuwiderläuft. Nimmt man noch den Artikel 52 hinzu, der die Beschränkungen des freien Niederlassungsrechts für Angehörige eines Mitgliedstaates in einem anderen abbaut, kann die Alternative eines modifizierten ABA-Remailing bejaht werden.Wie muß man das »Modifizierte« gestalten?4.1 Rahmen für ein modifiziertes VorgehenDer Weltpostvertrag definiert in Artikel 25 Abs. 2 das Remailingverbot »ohne Unterschied sowohl für Sendungen, die in dem Land, in dem der Absender wohnt, vorbereitet und anschließend über die Grenze gebracht werden, als auch für Sendungen, die in einem fremden Land versandfertig gemacht worden sind«.Nach dem Willen der EG-Kommission soll ABA-Remailing für den Fall erlaubt sein, in dem die erste Phase, der Heraustransport aus Deutschland, nicht materiell stattfindet. Der Transport findet hiernach lediglich im übertragenen Sinne dergestalt statt, daß eine Kopie in Land A erstellt und nach Land B übermittelt wird. Dort setzt man das Material in Direktwerbungen oder in zur Versendung bestimmte Veröffentlichungen um, d. h. es wird gedruckt und kuvertiert. Das Material kann danach in dem Land bei der Post eingeliefert werden, in dem es gedruckt wurde, und in dem Land zugestellt werden, in dem man die Kopie hergestellt hat. Posttechnisch sollte man davon ausgehen, daß die Sendungen ihren Ursprung im Land des Ausdrucks haben. Ein anderes Vorgehen würde den Postverwaltungen restriktive Entscheidungen ermöglichen, die den innergemeinschaftlichen Handel mit Druckerzeugnissen beeinträchtigen könnten.Im Ergebnis kann ein deutscher Versender nur dann vom Tarifgefälle in der EG profitieren und sich dafür des ABA-Remailings bedienen, wenn er seine Drucksachen im wesentlichen im EG-Ausland erstellt, um sie dort einliefern und nach Deutschland senden zu können.Deshalb sollte man von einem modifizierten ABA-Remailing immer dann ausgehen, wenn in Land B eine erhebliche Wertschöpfung an der Sendung stattfindet, das heißt, wenn die Hauptsache davon im Land der Einlieferung erstellt wird.4.2 Bürokratische EinschränkungenEs obliegt heute den regionalen Einlieferungsämtern der Oberpostdirektionen, zur sogenannten »Abwehr im Quellgebiet« ABA-verdächtige Remailing-Sendungen dem Bundesminister für Post und Telekommunikation zur Prüfung vorzulegen. Man stützt sich hierbei auf die Transformation des Artikels 25 des Weltpostvertrages in den § 9 Absatz 7 Punkt 2 des Briefpostbuches, wobei der Wortlaut des Weltpostvertrages mit einem entscheidenden Unterschied übernommen wird. Im Briefpostbuch heißt es: Als Remail gilt: »ohne Unterschiede sowohl für Sendungen, die in dem Land, in dem der Absender wohnt, vorbereitet und anschließend über die Grenze gebracht werden, als auch für Sendungen, die in einem fremden Land versandfertig hergestellt worden sind«. Sagt der Weltpostvertrag im § 25 Abs. 2 »versandfertig gemacht«, formuliert das Briefpostbuch »versandfertig hergestellt«.Hierunter verstehen gegenwärtig die Oberpostdirektionen die gesamte Erstellung von Drucksachen einschließlich Druck. Im Hinblick auf die Stellungnahmen der EG-Kommission im Grünbuch sowie den § 234 Abs. 2 EG-Vertrag darf man die Richtigkeit dieser Interpretation durchaus bezweifeln.Der Minister entscheidet sodann als Aufsichtsbehörde, ob man die Sendung unter Berufung auf den Artikel 25 Weltpostvertrag zurückweisen und sie zudem im Sinne einer Ordnungswidrigkeit nach § 24 Abs. 1 Satz 2 PostG behandeln kann.Das Briefpostbuch gibt in § 9 S. 3 differenzierte Vorgaben zur »Anwendung der Schutzbestimmungen« hinsichtlich der Außenseite sowie, im Falle offener Sendungen, des Sendungsinhalts. Hiernach toleriert man gegenwärtig keinerlei modifiziertes ABA-Remailing, obwohl wissend, daß man eine rechtlich äußerst schwache Position innehat. Man vertritt die Auffassung, daß allein ein deutscher Absender genüge, um eine in Deutschland ankommende Sendung als ABA-Remail entlarven zu können. Auf die Frage nach einer differenzierten Beurteilung des Falles, daß sowohl ein ausländischer als auch ein deutscher Absender aufgebracht oder, im Falle offener Sendungen, aus dem Inhalt erkenntlich seien, verweist man auf das Briefpostbuch, das zusammengefaßt sagt, daß schließlich darauf abzustellen sei, ob ein ABA-relevanter Absender existiert, nach dessen Willen die Sendung in den Verkehr gekommen ist.Es ist deshalb zu klären, ob und, wenn ja, inwieweit im einzelnen Fall das restriktive Verhalten der deutschen Einlieferungsämter gegen geltendes EG-Recht verstößt. Hierüber kann die EG-Kommission entscheiden, vorbehaltlich der Überprüfung durch den Gerichtshof der EG.5. Entwicklungen in der ZukunftIn der Zukunft wird die Remailing-Diskussion an Bedeutung verlieren, wenn voraussichtlich 1994 der Weltpostverein länderspezifisch kostendeckende Terminal Dues beschließt. Ab diesem Zeitpunkt wird dann vermutlich ABA-Remailing, in welcher Form auch immer, kein gravierendes Problem für die Postverwaltungen der Zielländer mehr darstellen. Die Konsequenz hieraus werden differenzierte Auslandstarife sein.Man geht davon aus, daß die Endvergütungen zwischen Postverwaltungen für die gegenseitige Zustellung ihrerSendungen an den tatsächlichen Zustellkosten im Eingangsland ausgerichtet werden sollten. Zu diesem Zweck arbeitet die Unipost in Brüssel gegenwärtig an einem Projekt für den Briefverkehr zwischen fünf EG-Ländern.Doch nicht allein eine Harmonisierung der Entgelte für den grenzüberschreitenden Postverkehr sollte künftig innerhalb der Europäischen Gemeinschaft angezeigt sein, sondern ebenso Einigkeit der nationalen Aufsichtsbehörden über den Umfang des reservierten Bereichs. Bereits heute ordnen die Niederlande und das Vereinigte Königreich die grenzüberschreitende Post dem nichtreservierten Bereich zu. Belgien und Dänemark gestatten privaten Firmen, den internationalen Briefdienst anzubieten und dabei die nationalen Einrichtungen der Postverwaltungen zu benutzen. Doch dieser Sachverhalt ist für die EG nicht durchgängig. Bis zur Stunde gibt es hier keine klare Definition der »Drucksache«, auch nicht in den EG-Mitgliedstaaten, in denen die Postverwaltungen die Einstufung nach »LC« (lettres et cartes) und »AO« (autres objets) vornehmen. AO beinhalten Drucksachen, und es stellt sich die Frage, ob gedruckte Formulare mit individuellem Text oder Zahlen, wie Rechnungen oder Kontoauszüge, ebenfalls als Drucksachen einzustufen seien. Die meisten Mitgliedstaaten vertreten hierzu die Meinung, daß Drucksachen dem nichtreservierten Bereich angehören sollten. Über die Hälfte der Mitgliedstaaten möchte auch weiterhin die Direktwerbung als reserviert ansehen, wobei man aber zum Teil nicht zwischen Briefen und Direktwerbesendungen unterscheidet.Grundsätzlich wünscht die EG einen möglichst kleinen reservierten Bereich in der Gemeinschaft und will zur Erreichung ihrer Zielvorstellungen sogar ordnungspolitisch tätig werden. Der Europäische Gerichtshof hat in seinen Urteilen vom März 1991 und November 1992 der EG-Kommission bereits das Recht zugesprochen, dem Artikel 90 Abs. 3 EG-Vertrag mittels Richtlinien auch gegen nationale Interessen zu entsprechen.Im Ergebnis bedeutet dies, daß modifiziertes ABA-Remailing eingedenk des Tarifgefälles zwischen den einzelnen nationalen Postverwaltungen unter einzelwirtschaftlichen Nutzen-Kosten-Aspekten lukrativ sein kann. Ein gerichtlicher Grundsatzentscheid sollte für die Bundesrepublik Deutschland die Möglichkeit dazu eröffnen. Voraussichtlich ab 1995 wird jedoch infolge der Änderung der Verrechnungsmodi nach UPU und, im besonderen, nach CEPT dieser Vorteil entfallen. Folglich werden dann die steigenden Preise (und Kosten) für den Versand im Ausland den heute sich darstellenden Nutzen wieder kompensieren.ZusammenfassungHoheits- und Monopolrechte der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft sowie der Weltpostvertrag schränken den EG-Grundsatz des freien Dienstleistungsverkehrs im Falle der Postsendungen ein. Hierdurch will man verhindern, daß vor allem Versender von Massendrucksachen aus dem Tarifgefälle zwischen den nationalen Postverwaltungen materiellen Nutzen ziehen.Ist diese Hinderung für die reinen Formen des Remailing rechtlich unstrittig, muß sie jedoch besonders für eine modifizierte ABA-Variante bezweifelt werden, eingedenk der aktuellen Stellungnahmen der EG-Kommission für die Entwicklung der Postdienste.Man darf darüber hinaus hoffen, daß spätestens nach der erwarteten Änderung der Terminal Dues für die einzelnen Länder die Remailing-Debatte an Bedeutung verlieren wird.

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