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RIW 1996, 654
STOLL, Peter-Tobias und TIETJE, Christian 
STOLL, Peter-Tobias und TIETJE, Christian
Beschränkungen des küstennahen Seeverkehrs in den USA: Der Jones Act

RIW 1996, 654 (Heft 8)
Als Teil des Binnenverkehrs ist der küstennahe Seeverkehr in vielen Staaten Beschränkungen unterworfen, die als Kabotage bezeichnet werden. § 27146 U.S.C. § 883. des amerikanischen Merchant Marine Act von 1920246 U.S.C. §§ 861-889; U.S. Merchant Marine Act 1920 vom 5. 6. 1920., der nach seinem Initiator3Der damalige Vorsitzende des Senate Committee on Commerce, Senator Wesley Jones. »Jones Act«4Die Bezeichnung »Jones Act« wird z. T. auch für die Schadensersatzregelung der Section 33 des Merchant Marine Act 1920 verwandt. Die folgende Darstellung bezieht sich jedoch nur auf Section 27. Es sei aber darauf hingewiesen, daß zwischen beiden Regelungen Wechselbezüge bestehen, siehe bei Fn. 29. genannt wird, sieht eine besonders weitgehende Regelung vor546 U.S.C. § 883 Satz 1 lautet in Auszügen: »No merchandise shall be transported by water, or by land and water, on penalty of forfeiture of the merchandise (or a monetary amount up to the value thereof as determined by the Secretary of the Treasury, or the actual cost of the transportation, whichever is greater, to be recovered from any consignor, seller, owner, importer, consignee, agent, or other person or persons so transporting or causing said merchandise to be transported), between points in the United States, including Districts, Territories, and possessions thereof embraced within the coastwise laws, either directly or via a foreign port, or for any part of the transportation, in any other vessel than a vessel built in and documented under the laws of the United States and owned by persons who are citizens of the United States ...«.. Anders als die Kabotageregelungen anderer Staaten6Beschränkung des küstennahen Seetransportes, die sogenannte »Kabotage«, stellt international keine Besonderheit dar: Georg Dahm/Jost Delbrück/Rüdiger Wolfrum, Völkerrecht, Bd. I/1, 2. Aufl., S. 431. Die deutsche Regelung findet sich in dem Gesetz über die Küstenschiffahrt vom 26. 7. 1957, BGBl. 1957 II, 738. Danach darf die Küstenschiffahrt (d. h. die Beförderung von Gütern oder Personen, vgl. § 1) nur von Schiffen betrieben werden, die nach dem Flaggenrechtsgesetz vom 8. 2. 1951, BGBl. 1951 I, 79 ff., die Bundesflagge führen (§ 2 I Nr. 1). Das Flaggenrechtsgesetz seinerseits setzt voraus, daß das entsprechende Schiff im Eigentum einer deutschen natürlichen oder juristischen Person steht (§§ 1 und 2 Flaggenrechtsgesetz). dient der Jones Act einem doppelten Zweck: Über die Beschränkung des Dienstleistungsmarkts des küstennahen Seetransports (1) hinaus verlangt die Regelung, daß die entsprechenden Schiffe in den USA gebaut sein müssen und beschränkt damit zugleich den Gütermarkt für entsprechende Seefahrzeuge (2). Die Vereinigten Staaten haben die Regelung gegenüber nationaler7US Congress, Office of Technology Assessment (OTA), Competition in Coastal Seas, An Evaluation of Foreign Maritime Activities in the 200-Mile EEZ - Background Paper, Washington, D.C. 1989, S. 3. und internationaler8GATT Trade Policy Review United States, 1989, GATT Sales No. 1990 - 3, S. 180, und erneut: GATT Trade Policy Review United States, 1994, 2 Bde., Sales No. GATT/1993-24, Bd. I, S. 189-191, und Bd. II, S. 5; Service of the Commisison of the European Communities, Report on United States Trade and Investment Barriers 1992; Federico Foders/Peter-Tobias Stoll/Ian Townsend-Gault/Rüdiger Wolfrum, Marktzutrittsbarrieren in den USA und Kanada. Der Markt für meerestechnische Güter und Dienstleistungen, 1993, S. 111 ff. Kritik (3) bisher aufrechterhalten und in der Uruguay-Runde des GATT (4) verteidigt. Im Rahmen der OECD scheint sich jedoch inzwischen eine Änderung der amerika-nischen Position abzuzeichnen (5). Regelungsgehalt und Zukunftsaussichten schildert der folgende Beitrag.1. Räumlicher und sachlicher AnwendungsbereichDer Jones Act bestimmt, daß Seetransporte von Gütern oder Personen zwischen Punkten innerhalb der USA (»points in the United States«) - also der gesamte Küstenverkehr - den sogenannten »cabotage laws« unterliegen. Er umfaßt damit den küstennahen Seetransport (coastwise trade) zwischen beliebigen Punkten innerhalb des amerikanischen Hoheitsbereiches, zu dem neben dem Land auch die Küstengewässer gehören, die die USA insoweit nach wie vor in einer Breite von 3 Seemeilen in Anspruch nehmen9Diese seewärtige Begrenzung der Geltung des Jones Act hat sich auch durch die Ausweitung des Küstenmeeres auf 12 Seemeilen durch eine Proklamation des damaligen Präsident Reagan am 27. 12. 1988 nicht geändert, da ihr nur internationale Bedeutung beigemessen worden ist; Proclamation No. 5928, 3 C.F.R. 547 (1988), 54 Federal Register 777; siehe auch Robert Jay Wilder, The Three-Mile Territorial Sea: Its Origins and Implications for Contemporary Offshore Federalism, Virginia Journal of International Law 31 (1992), 681 ff.. Der Jones Act ist nicht auf den Verkehr zwischen Häfen beschränkt, sondern gilt auch, wenn Waren auf See umgeladen werden. Ein wichtiges Beispiel dafür ist das »offshore lightering«, d. h. das küstenferne Entladen von Supertankern im Off-shore-Bereich und die Übernahme des Rohöls durch kleinere »shuttel tankers«10Es wird im weiten Umfang betrieben, weil Öl aus dem Persischen Golf fast ausnahmslos mit VLCCs (very large crude carriers) und ULCCs (ultra large crude carriers) transportiert wird, die sich in beladenem Zustand der amerikanischen Küste nur bis auf 50 bis 60 Meilen nähern können.. Sofern das Umladen außerhalb des Küstenmeers erfolgt, ist es von der Geltung der »cobotage laws« und damit des Jones Act ausgenommen11OTA (Fn. 7), S. 15 ff. Zur Zeit sind etwa 100 »shuttel tankers« unter ausländischer Flagge an »lightering operations« beteiligt..Über das Küstenmeer hinausgehend beanspruchen die Vereinigten Staaten nach dem Outer Continental Shelf Lands Act (OCSLA)1243 U.S.C. § 1331 ff. Hoheitsrechte auch auf Installationen, die fest oder vorübergehend mit dem Meeresgrund verbunden sind und der Entdeckung, Untersuchung oder Förderung von Rohstoffen auf dem Festlandsockel gelten, sofern ihn die Vereinigten Staaten für sich reklamiert haben13Der Begriff des Continental Shelf (Festlandsockel) bezeichnet in geologischer Sicht die Fortsetzung des Festlands unter der Wasseroberfläche bis hin zu dem sogenannten Hangknick. In völkerrechtlicher Hinsicht geht der Begriff auf eine Proklamation von Präsident Truman vom 28. 9. 1948, Dept. State Bull. Bd. 13 (1945), S. 485, zurück, die sich auf das Interesse an einer Nutzung der mineralischen Ressourcen gründete und eine völkerrechtliche Entwicklung einleitete, die zum Abschluß des Übereinkommens über den Festlandsockel vom 29. 4. 1958 (in Kraft seit dem 10. 6. 1964, UNTS 499, Nr. 7302, S. 311) führte. Siehe U. D. Klemm, Die seewärtige Grenze des Festlandsockels, 1977. Die USA beanspruchen seitdem für die Zwecke der Ausbeutung der mineralischen Ressourcen Hoheitsrechte an dem Festlandsockel in einem Gebiet, das seewärts bis zu einer Wassertiefe von 200 Metern oder darüber hinaus reicht, soweit die Tiefe eine Ausbeutung der Naturschätze des Gebietes erlaubt, ebenso wie Meeresboden und Untergrund ähnlicher Unterwassergebiete im Anschluß an die Küsten von Inseln; siehe: Deep Seabed Hard Minerals Resources Act, 30 U.S.C. §§ 1401-1473, § 1403 (2) (A) und (B), zuletzt geändert durch P.L. 101-280, abgedr. in 26 U.S.C.S. 4496 (LEXIS NEXIS). Diese Definition der äußeren Grenze des Festlandsockels entspricht der des Festlandsockelübereinkommens von 1958 und Art. 76 des Seerechtsübereinkommens der Vereinten Nationen, das im November 1994 in Kraft getreten ist.. Daraus folgt, daß alle Öl- oder Gasbohrförder- und -produktionsanlagen und andere Installationen, die zumindest vorübergehend fest mit dem Meeresboden verbunden sind, unter den Begriff des »point in the U. S. under the cabotage law« fallen. Andererseits werden sog. »pristine sites« nicht als »point in the U. S.« eingestuft14Vgl. insgesamt OTA (Fn. 7), S. 19 ff.. Hieraus folgt, daß z. B. eine Bohrinsel oder Produktionsplattform von einem amerikanischen Hafen zu einer »pristine site« innerhalb des OSC transportiert werden kann, ohne daß diese Aktivität unter den Jones Act fällt15OTA (Fn. 7), S. 20..Unter den Jones Act fallen alle Schiffstransporte, die unmittelbar von einem zum anderen dieser »points of the United States« führen16Da nach den Angaben des GATT-Berichts von 1994 (Fn. 8, S. 190) auch »passenger dining and gambling vessels« unter den Jones Act fallen sollen, ist anzunehmen, daß Anfangs- und Endprodukt des Transports nicht notwendig auseinanderfallen müssen.. Dies hat deswegen zu schwierigen juristischen Abgrenzungsfragen geführt, weil aus verschiedenen Gründen eine kleine pazifische Inselgruppe, die Virgin Islands17Dabei handelt es sich um eine Gruppe von drei großen und ca. 50 kleinen Inseln ca. 40 Meilen östlich von Puerto Rico in der Nordostkaribik., vom räumlichen Anwendungsbereich des Jones Act ausgenommen sind18Der gesamte Handel mit den Virgin Islands ist von den »cabotage laws« ausgenommen, solange das Gegenteil nicht vom Präsidenten der USA durch eine Proklamation bekanntgegeben wird, 46 U.S.C. § 877. Dies hat dazu geführt, daß eine Reihe von ausländischen Schiffen für den Handel über die Virgin Islands eingesetzt ist. Insbesondere im Bereich des Tourismus und der Ölproduktion profitiert die Wirtschaft der Virgin Islands in großem Maße von dieser Regelung, OTA (Fn. 7), S. 13.. Die insoweit maßgebliche gerichtliche Entscheidung ist 1978 in der Rechtssache American Maritime Association v. Blumenthal19590 F. 2d 1156 (D.C. Cir. 1978). ergangen. Im wesentlichen hatte das angerufene Gericht darüber zu befinden, ob der Transport von auf den Virgin Islands raffiniertem Rohöl noch unter den Jones Act fällt, wenn der Ursprungs- und Zielhafen innerhalb des räumlichen Anwendungsbereiches des Jones Act liegen. Das Gericht stellte fest, daß die Kontinuität eines Schiffstransportes über einen Dritthafen i. S. des Jones Act nur unterbrochen wird, wenn eine physische Beschaffenheitsänderung des fraglichen Transportgutes vorliegt. Außerdem dürfe die Intention des jeweiligen Reeders nicht darauf gerichtet sein, nur zur Umgehung der Bestimmungen des Jones Act den Dritthafen anzulaufen20A. a. O.; siehe auch Robert L. McGeorge, United States Coastwise Trading Restrictions, Northwestern Journal of International Law & Business 1990, 62-79 (69 f.).. In der Verwaltungspraxis wird demgegenüber meist allein auf das Kriterium der physischen Beschaffenheitsänderung abgestellt; die Intention des Reeders bleibt unberücksichtigt21McGeorge (Fn. 20), 62 (71 ff.) m. umf. Nachw. In der Literatur unterliegt diese Praxis vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Schwäche der US-Schiffahrtsindustrie heftiger Kritik, siehe a. a. O., 84 ff..Sachlich gesehen bezieht sich der Jones Act auf den Transport von Gütern oder Personen. »Transportation« wird definiert als »the movement of goods or persons from one place to another, by a carrier«22Interstate Commerce Com'n v. Brimson, 154 U.S., 149 U.S. 698, 13 S.Ct. 1016, 37 L.Ed. 905.. Der Begriff der »goods« ist weit zu verstehen und schließt nach einer entsprechenden gesetzlichen Konkretisierung im Jahre 198823»... provided further, that this section applies to the transportation of valueless material or any dredged material regardless of whether it is of commercial value, from a point or place in the United States or a point or place on the high seas within the Exclusive Economic Zone as defined in the Presidential Proclamation of March, 10, 1983, to another point or place in the United States or a point or place on the high seas within that Exclusive Economic Zone; ...«, eingefügt durch Public Law 100-329. Materialien, dieausgebaggert24Meeresbagger, die innerhalb der USA aktiv sind, müssen auch hier gebaut worden sein. Möglich ist hingegen, daß die entsprechenden Schiffe unter ausländischer Flagge fahren oder von Ausländern betrieben werden, 46 U.S.C. § 292; OTA (Fn. 7), S. 33. Diese Regelung findet aufgrund des OCSLA auch auf Aktivitäten innerhalb des OCS Anwendung, die der Entdeckung, Untersuchung oder Förderung natürlicher Ressourcen in diesem Bereich dienen (a. a. O.). oder vom Meeresboden gefördert worden sind, ebenso ein wie wertloses Material und daher insbesondere Abfall. Das gleiche gilt seit 1982 auch für die Müllverbrennung gefährlicher Stoffe auf hoher See25Eingefügt durch Public Law 97-389, § 502. Auch für solch Aktivitäten dürfen folglich nur Schiffe i. S. d. Jones Act eingesetzt werden. Bis 1989 gab es jedoch noch kein Müllverbrennungsschiff unter US-Flagge. Für die zwei Müllverbrennungsschiffe, die sich in US-Eigentum befinden, aber unter ausländischer Flagge fahren, wurde in § 883 eine bestandssichernde Übergangsregelung aufgenommen, nach der sie ausnahmsweise nicht unter die »cabotage laws« fallen, OTA (Fn. 7), S. 33..Andere Schiffahrtsaktivitäten unterliegen dem Jones Act nicht. Dazu gehören u. a. das Eisbrechen, Taucheraktivitäten, seismographische Untersuchungen, Produktionsplattformen, das Verlegen von Leitungen, sog. »drilling rigs«, etc. Schiffe, die in diesen Aktivitäten engagiert sind und keine Transportaufgaben übernehmen, müssen nicht die Voraussetzungen des Jones Act erfüllen26Mark D. Aspinwall, Coastwise Trade Policy in the United States: Does it make Sense Today?, Journal of Maritime Law & Commerce 18 (1987), 243 (261).. Für geophysische Forschungsschiffe ist dies explizit festgelegt27Oceanographic Research Vessel Act (ORVA), 46 U.S.C. §§ 441-445, vgl. § 443..2. Die Beschränkungen nach dem Jones Act im einzelnenDie für den damit eingegrenzten küstennahen Verkehr geltenden Beschränkungen sind schiffsbezogen definiert: Zugelassen sind Schiffe, die in den Vereinigten Staaten gebaut, nach ihren Gesetzen registriert sind und im Eigentum von Personen stehen, die Staatsangehörige28Sofern es sich um Gesellschaftseigentum handelt, verweist § 883 auf Section 2 des Shipping Act 1970 (46 U.S.C. § 802 (a)), abgedr. bei David Morris Phillips, Restraints of Foreign Investment in Merchant Marine - An Asset of Liability to United States Interests?, Cornell International Law Journal 1978, I-SI (3, Fn. 6). Diese legt fest, daß es sich bei den Schiffen um amerikanisches Gesellschaftseigentum handelt, sofern die betreffende Gesellschaft unter US-Gesetzen organisiert ist und sich zumindest 75% der Gesellschaftsanteile in der Hand von Amerikanern befinden. Darüber hinaus ist in Form einer komplizierten Regelung festgelegt, daß US-Amerikaner nicht nur die betreffenden Gesellschaftsanteile in Händen halten müssen, sondern auch die effektive Verfügungsgewalt hierüber haben, a. a. O., S. 37. der Vereinigten Staaten sind.Was den Begriff des »Schiffes« anbelangt, hat sich eine weite Auslegung durchgesetzt, wozu beigetragen haben dürfte, daß die Regelung der Sozialansprüche amerikanischer Seeleute auf diesen Begriff Bezug nimmt29Vgl. John Warren Kindt, Marine Pollution and the Law of the Sea, Vol. IV, New York 1986, S. 1873; s. auch oben Fn. 4.. Nach der Rechtsprechung ist als Schiff »almost any structure that once floated or is capable of floating on navigable waters« zu bezeichnen30Siehe Offshore Co. v. Robinson, 266 F. 2d 769, 771 (5th Cir. 1959); Blanchard v. Engine & Gas Compressor Servs., 575 F.2d 1140, 1142 (5th Cir. 1978); Baker v. Pacific Far E. Lines, Inc., 451 F.Supp. 84, 87 (N.D. Cal. 1978). Eine andere Definition bezieht »every description of watercraft or other artificial contrivance used, or capable of being used, as a means of transportation on water«, 1 U.S.C. § 3 (1976), ein. Die Gerichte betrachten damit den Zweck des Wasserfahrzeuges zum Zeitpunkt des Baus und fragen, inwieweit mehr als eine Fahrt mit ihm möglich ist. Von besonderer Bedeutung ist daneben, ob Transportaufgaben wahrgenommen werden können, Kindt (Fn. 29), S. 1874. Beachtung hat die Begriffsbestimmung bei der Frage gefunden, wann Schuten als Schiffe anzusehen sind, a. a. O.. Es gilt nur dann im Sinne des Jones Act als in den USA gebaut, wenn neben dem Neubau auch alle wesentlichen Reparaturen und Umbauten dort erfolgt sind31Hier können im Einzelfall erhebliche Abgrenzungsschwierigkeiten auftreten, weil Schiffe nicht selten in anderen Häfen repariert oder umgebaut werden, Phillips (Fn. 28), 31. Im Hinblick darauf ist § 883 im Jahre 1956 dergestalt konkretisiert worden, daß Arbeiten an den wesentlichen Bestandteilen in den USA durchgeführt werden müssen, wenn das Schiff nicht seine Zulassung für den küstennahen Transport verlieren soll: »No vessel of more than five hundred gross tons which has acquired the lawful right to engage in the coastwise trade, by virtue of having built in or documented under the laws of the US, and which has later been rebuild shall have the right thereafter to engage in the coastwise trade, unless the entire rebuilding, including the construction of any major components of the hull or superstructure of the vessel, is effected within the United States, its territories (not including trust territories), or its possessions ...«. Damit sind u. a. Reparaturen erfaßt, die damit gleichfalls nicht im Ausland durchgeführt werden dürfen. Außerdem bezieht sich diese Erweiterung auch auf den Neubau von Schiffen: Samuel Nemerow, Council Maritime Administration, Washington, D.C., zit. nach Phillips (Fn. 28), 31..Eine weitere, folgenreiche Voraussetzung liegt darin, daß die Schiffe unter amerikanischer Flagge fahren und daher in den USA registriert (documented) sein müssen32Jones Act, § 883; Ademuni-Odeke, Protectionism and the Future of International Shipping, Dordrecht/Boston/Lancaster 1984, S. 199.. Damit wird zugleich gewährleistet, daß auf den Schiffen die Rechtsordnung der USA gilt33Ein Beispiel hierfür sind die Regelungen, die sich auf die militärstrategische Einbeziehung der nationalen Flotte beziehen, Ademuni-Odeke (Fn. 32), S. 199. Für die Dokumentation als » coastwisequalified« ist die U.S. Coast Guard zuständig, die eine entsprechende Lizenz erteilt, nachdem alle Voraussetzungen des Jones Act nachgewiesen sind, Aspinwall (Fn. 26), 244.. Schiffe, die als »documented under the laws of the United States« gelten, unterliegen einer Reihe von besonderen Bestimmungen des amerikanischen Arbeits- und Sozialrechts: zum Beispiel dürfen auf ihnen als Kapitän, Ingenieur oder Wachoffizier nur amerikanische Staatsbürger (citizens) fahren3446 U.S.C. § 221: »Only a citizen of the United States may serve as master, chief engineer, or officer in charge of a deck watch or engineering watch on any vessel documented under the laws of the United States...«.. Gleiches gilt für alle weiteren Offiziere und Lotsen35Vgl. 46 U.S.C. § 672 a (a): »From and after Juni 25, 1936, all licensed officers and pilots of vessel of the United States shall be citizens of the United States, native-born, or completely naturalized.«; ebenso 46 U.S.C. § 1132 (a).. Hinsichtlich der Besatzung werden für jeden Seemann ein Seefahrtsbuch und weitere Arbeitspapiere verlangt36Vgl. 46 U.S.C. § 643 (a).. Diese werden an Ausländer nur vergeben, sofern sie nachweisen, daß ihnen der Status der »permanent residence« verliehen wurde37Siehe die Ausführungsbestimmung in 46 C.F.R. § 12.02-10: »No application from an alien for a certificate of service, certificate of efficiency, certificate of identification, continuous discharge book, or merchant mariner's document shall be accepted unless the alien presents acceptable documentary evidence from the United States Immigration and Naturalization Service that he is lawfully admitted to the United States for permanent residence.«; der Status der »permanent residence« wird nur an »immigrants«, also Einwanderer, verliehen..3. Die nationale und internationale Diskussion um den Jones ActIm Widerstreit der unterschiedlichen nationalen Interessen, insbesondere der Schiffbauindustrie, der Reedereien und der auf Schiffahrtsdienstleistungen angewiesenen Branchen hat sich die Regelung des Jones Act bisher behauptet. Vor einiger Zeit wurde sogar eine Ausweitung vorgeschlagen38Mit dem Argument, daß die amerikanische Handelsflotte besseren Schutz benötige, um auch in Zukunft den nationalen Sicherheitsinteressen genügen zu können, hat die »Commission on Merchant Marine and Defense« in den Jahren 1987 und 1988 wiederholt Vorschläge gemacht, den Anwendungsbereich der »cabotage laws« auszuweiten: Second Report of the Commission on Merchant Marine and Defense: Recommendations, prepared for the President and the Congress, Dec. 30, 1987, Washington, D.C.; Third Report of the Commission on Merchant Marine and Defense: Findings of Fact and Conclusions, prepared for the President and the Congress, Sept. 30, 1988, Washington, D.C. Insbesondere wurde angeregt, den Anwendungsbereich des Jones Act auf alle kommerziellen Aktivitäten innerhalb der 200sm-Zone auszudehnen. Hiermit sollten die dargelegten Regelungslücken in bezug auf bestimmte Schifffahrtsaktivitäten überwunden werden, OTA (Fn. 7), S. 8. Im Rahmen der Diskussion über diese Vorschläge ist von dem »Office of Technology Assessment (OTA)« des amerikanischen Kongresses eine Studie (s. o. Fn. 7) angefertigt worden, die sich mit den möglichen Auswirkungen der Ausweitung der »cabotage laws« befaßt. In der Studie werden die Vorschläge eher skeptisch bewertet. Einzig im Bereich der touristischen Personenbeförderung wurden überwiegend positive Effekte vorhergesagt. Dieses Ergebnis stützt das OTA u. a. auf Aussagen wichtiger Interessengruppen der Schiffsindustrie, OTA (Fn. 7), S. 4.. Auf internationaler Ebene hat die Regelung Kritik er-fahren. So hat die EG, die im Durchschnitt der Jahre 1984-90 fast keine Exporte von Schiffen in die USA zu verzeichnen hatte39Tabelle in: Service of the Commission of the European Communities, Report on United States Trade and Investment Barriers 1992, S. 52., geltend gemacht, es handele sich bei dem Jones Act praktisch um ein »Buy American requirement«, das verhindere, daß Drittstaaten Zugang zu dem US-Markt für kommerzielle Schiffe haben. Die EG hält dies für um so kritikwürdiger, als die amerikanische Flotte einer Erneuerung bedarf40A. a. O. Auch der GATT-Bericht von 1994 (Fn. 8), Bd. I, S. 190, verweist darauf, daß die Aussichten für den Schiffbau insbesondere ab der Jahrtausendwende vielversprechend sind.. In den Berichten des GATT über die amerikanische Handelspolitik im Rahmen des Trade Policy Review Mechanism ist 1989 und 1994 auf die Beschränkungen hingewiesen worden41S. oben Fn. 8. Der Bericht von 1989, S. 180, spricht dabei eine deutlichere Sprache als derjenige von 1994 (Bd. II, S. 5), der offenbar im Hinblick auf den Abschluß der Uruguay-Runde unverbindlicher und vorsichtiger abgefaßt ist.. Die Problematik kommt auch darin zum Ausdruck, daß innerhalb der OECD seit einiger Zeit über den Abbau von Beschränkungen und Wettbewerbsverzerrungen auf dem internationalen Schiffbaumarkt verhandelt wird42Siehe dazu unter 5..4. Der Jones Act und das alte und neue GATTDer Jones Act kann als Beispiel einer gewichtigen protektionistischen Handelsbeschränkung gelten. Er war jedoch auf der Grundlage der klassischen Rechtsgrundlagen des internationalen Wirtschaftsrechts kaum angreifbar. Der Ausschluß ausländischer Anbieter vom Dienstleistungsmarkt für küstennahe Schiffstransporte im Sinne einer Kabotage-Regelung lag außerhalb des auf Güter beschränkten GATT als universeller Rechtsordnung für den Welthandel und war darüber hinaus zum Teil von den Liberalisierungsgeboten bilateraler Handelsverträge ausdrücklich ausgeschlossen43So trägt beispielsweise der Freundschafts- Handels- und Schifffahrtsvertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den USA vom 29. 10. 1956, BGBl. 1956 II, 488 ff., den in beiden Ländern bestehenden Beschränkungen Rechnung. Art. XX des Vertrages regelt Fragen der Schiffahrt und gewährleistet für genau bestimmte Bereiche, so unter anderem für den Hafenzugang (Abs. 1) und den Verkehr zwischen beiden Ländern (Abs. 2), Inländerbehandlung und Meistbegünstigung. Von diesen verschiedenen Gewährleistungen des Art. XX ist nach Abs. 4 Satz 1 die Küsten- und Binnenschiffahrt ausdrücklich ausgenommen. Nach Satz 2 gilt in diesem Bereich zwar die Meistbegünstigung. Außerdem ist nach Satz 3 die Möglichkeit vorgesehen, eine Ladung in mehreren Häfen des Vertragspartners zu löschen. Ausdrücklich wird jedoch darauf hingewiesen, daß dies kein Recht auf Ausübung der Küsten- oder Binnenschiffahrt begründet (Art. XX Abs. 4 letzter HS).. Der weitergehende Ausschluß ausländischer Schiffe stellt einen klaren Verstoß gegen Art. XI des GATT dar, der eine generelle Abschaffung mengenmäßiger Beschränkungen, gleichviel ob sie durch Quoten, Import- bzw. Exportlizenzen oder andere Maßnahmen erreicht werden, vorsieht44Siehe die entsprechende Kategorisierung als »Import prohibition« im GATT-Bericht von 1989 (Fn. 8, S. 180) und 1994 (Fn. 8, Bd. I, S. 77).. Alternativ verstößt die Beschränkung gegen das Diskriminierungsverbot des Art. III Abs. 1 GATT. Trotzdem war der Jones Act unter dem bisherigen GATT nicht angreifbar, weil die USA sich insoweit zutreffenderweise auf die sogenannte »Grandfather Clause« berufen konnten45Diese auf Abs. 1 Buchst. b des Protokolls der vorläufigen Anwendbarkeit, Protocol of the Provisional Application of the GATT vom 30. 10. 1947, 55 UNTS 308, beruhende Bestimmung besagt, daß Teil II des GATT, der u. a. auch Art. III und XI umfaßt, nur »to the fullest extent not inconsistent with existing legislation« anwendbar ist. Da der Jones Act vor dem Abschluß des Protokolls am 30. 10. 1947 in Kraft getreten ist, unterfällt er dieser Regelung. Im GATT-Bericht über die USA von 1989 (Fn. 8, S. 180) ist ausdrücklich erwähnt, daß sich die USA auf diese Grandfather Clause berufen haben..Die Uruguay-Runde als umfassend angelegte und überwiegend erfolgversprechende Reform des GATT46Peter-Tobias Stoll, Die WTO: Neue Welthandelsorganisation, neue Welthandelsordnung, ZaöRV 54 (1994), 241-339. zielt von ihrem Anspruch her in zweifacher Weise auf den Jones Act. Zum einen sollte der Bereich der Dienstleistungen der Handelsordnung und ihren Prinzipien unterworfen werden. Zum anderen sollte der Geltungsanspruch des GATT, seiner Rechtsordnung und Prinzipien gegenüber alten und neuen Einschränkungen durchgesetzt werden.Erstmalig und gerade auf amerikanischen Druck ist es gelungen, Dienstleistungen in die Rechtsordnung des GATT einzubeziehen. Zu den Regelungen der Uruguay-Runde gehört auch ein »General Agreement on the Trade in Services« (GATS). Es ist in seinem Anwendungsbereich außerordentlich weit angelegt. Nach Art. 1 Nr. 2 bezieht es sich ausdrücklich nicht nur auf grenzüberschreitend geleistete Dienste (Buchst. a), sondern auch auf Leistungen eines Anbieters eines Mitgliedstaates, die durch eine Niederlassung oder durch die Anwesenheit natürlicher Personen innerhalb des Territoriums eines anderen Mitgliedstaates erbracht werden (Buchst. c und d). Das Übereinkommen ist zweistufig aufgebaut: Die Parteien haben sich zunächst nur allgemeinen Pflichten unterworfen (Part II des Agreement), die unter anderem die Meistbegünstigung (Art. II) vorsehen. Erst wenn und nur insoweit als die Staaten in Konzessionsverhandlungen »specific commitments« übernommen haben, kommen weitergehende Libaralisierungsgebote zum Tragen, zu denen insbesondere die Pflicht gehört, Inländerbehandlung zu gewähren (Art. XVII). Die Verhandlungen um das GATS waren durch Schwierigkeiten bei einer Reihe von sensiblen Dienstleistungsbereichen gekennzeichnet. Dazu gehörte neben Bereichen wie dem Bank- und Versicherungswesen, der Luftfahrt und dem Telekommunikationssektor unter anderem auch das Gebiet der »maritime services«. Für einen »standstill« - ein Verschlechterungsverbot - und den schrittweisen Abbau der Beschränkungen trat eine Gruppe nordischer Staaten ein47Nach einem Vorschlag der nordischen Staaten (GATT Doc. No. UTN. GNS/W/135 vom September 1991) sollten sich alle Parteien auf einen sogenannten »standstill« verständigen, nachdem sie neue beschränkende oder handelsverzerrende Maßnahmen nicht einführen sollten. Außerdem sollten sich die Parteien verpflichten, alle bestehenden beschränkenden und handelsverzerrenden Maßnahmen binnen 3 Jahren nach Unterzeichnung des Übereinkommens abzubauen. Ausdrücklich bezog der »Nordic Proposal« genannte Vorschlag alle Sektoren des maritimen Transports und im Rahmen der Verhandlungen im einzelnen auch die Kabotage und sogenannte »auxiliary services«, also damit zusammenhängende Dienstleistungen, ein, a. a. O., S. 3. Kabotage wurde dabei wie folgt definiert: »... transportation of passengers or goods within the territory of a party«. »Auxiliary Services« wurden wie folgt verstanden: »... all services provided from part facilities or to assist vessels in party«. Japan, die EG, Neuseeland, die Schweiz, Kanada, Hongkong und Australien unterstützten den Vorschlag eines »standstill«, Note on the Meeting of 21 October to 1 November and 29 November 1991, GATT Doc. No. MTN. GNS/46 vom 24. 1. 1992.. Der Vorschlagbegegnete dem Widerstand einer Reihe von Entwicklungsländern48Vertreter von 25 Mitgliedstaaten der Ministerkonferenz der west- und zentralafrikanischen Staaten und andere Staaten, u. a. Malaysia, Uruguay, Indonesien, Brasilien und Indien., die neben ihren nationalen Interessen unter anderem auch auf die Konvention der Vereinten Nationen über einen Verhaltenskodex für Linienkonferenzen verwiesen49GATT-Doc. MTN/GNS/46 (Fn. 47), S. 2.. Die Vereinigten Staaten führten diese Unstimmigkeiten als Grund an, warum die eigene maritime Industrie im Hinbick auf die Einführung und Anwendung einer multilateralen Regelung kritisch sei50A. a. O.. Letztlich kam auf der Uruguay-Runde keine Einigung zustande. Die Liberalisierung der »maritime services« wurde einer Verhandlungsgruppe zur weiteren Befassung anvertraut51Negotiating Group on Maritime Transport Services, eingesetzt durch die »Decision on Negotiations on Maritime Transport Services« der Uruguay-Runde.. Bis zu deren abschließender Entscheidung gilt nach dem »Annex on Negotiations on Maritime Transport Services«52Es betrifft die internationale Schiffahrt, die zugehörigen Dienstleistungen und die Nutzung von Hafeneinrichtungen (»international shipping, auxiliary services and access to and use of port facilities...«). zum GATS noch nicht einmal die sofort und ohne besondere Konzessionen anwendbare Grundpflicht der Meistbegünstigung nach Art. II des GATS.Die Grandfather Clause, mit der der an sich GATT-widrige Ausschluß ausländischer Anbieter vom Gütermarkt für Seeschiffe gerechtfertigt wird, hat die Wirksamkeit der mit dem GATT geschaffenen Handelsordnung in mancher Hinsicht beschränkt. Es war deshalb auch ein Ziel der Uruguay-Runde, sie abzuschaffen. Dies ist im wesentlichen gelungen: Das »Agreement Establishing the World Trade Organization« des im Dezember verabschiedeten Final Act der Uruguay-Runde stellt die Rechtsordnung des GATT auf eine neue Grundlage. Bestandteil dieser neuen »GATT 1994« genannten Rechtsordnung ist auch das bisherige GATT-Recht (»GATT 1947«), wobei Annex 1A des Agreement im einzelnen bestimmt, welche der verschiedenen Protokolle, Waiver, Entscheidungen und »Understandings« in die neue Rechtsordnung übernommen werden. Ausdrücklich ausgenommen sind jedoch nach Art. 1 Buchst. b, (i) die Bestimmungen über die vorläufige Anwendbarkeit und Bestimmungen, die vorsehen, daß Teil II des GATT 1947 vorläufig und nur in dem Umfang angewandt wird, in dem es bestehenden gesetzlichen Bestimmungen nicht widerspricht. Damit ist deutlich gemacht, daß die »Grandfather Clause« nicht Bestandteil des neuen GATT 1994 geworden ist.Dieser, für die weitere Entwicklung der Welthandelsordnung wesentliche Fortschritt wird jedoch ausgerechnet im Hinblick auf den Jones Act relativiert: Unter Buchst. d der Nr. 1 des Annex 1A findet sich nämlich unter der Überschrift »Explanatory Notes« eine Ausnahme, die trotz der abstrakten Form exakt auf den Jones Act zugeschnitten ist53(i) »... measures taken by a Member under specific mandatory legislation, enacted by that Member before it became a contracting party to the GATT 1947, that prohibits the use, sale or lease of foreign-built or foreign-reconstructed vessels in comercial applications between points in the national waters of the waters of the exclusive economic zone...«.. Danach ist das GATT auch in seiner neuen Form auf die Regelung des Jones Act54Erfaßt sind auch mögliche Änderungen, insoweit gilt jedoch ein Verschlechterungsverbot. nicht anwendbar, sofern die amerikanische Regierung dies vor Inkrafttreten des Übereinkommens zur Gründung der WTO notifiziert und die Regelung nicht verschlechtert (standstill). Allerdings wird die Fortgeltung an jährliche Berichtspflichten des betreffenden Staates gebunden55(iii): »... shall annually submit a detailed statistical notification consisting of a five year moving average of actual and expected deliveries of relevant vessels as well as additional information on the use, sale, lease or repair of relevant vessels covered by this exemption«. und unterliegt im Turnus von erstmalig fünf und danach zwei Jahren der Überprüfung durch die Ministerkonferenz als Hauptorgan der WTO56Nach (ii) ist ein »review« der Ausnahme vorgesehen, dessen Zwecksetzung mit der Wendung »for the purpose of examining whether the conditions which created the need for the exemption still prevail« umschrieben wird.. Ausdrücklich werden andere Staaten ermächtigt, nach einer Notifikation im Sinne von Gegenmaßnahmen entsprechende Beschränkungen anzuwenden57Ziff. iv..5. Die weitere Entwicklung: Regelung innerhalb der OECD?Parallel zu diesen Entwicklungen verhandelten seit 1989 im Rahmen der OECD die EG, Finnland, Japan, Südkorea, Norwegen, Schweden und die USA über Wettbewerbsbedingungen im Schiffbau. Sie schlossen am 21. 12. 1994 ein »Agreement Respecting Normal Competitive Conditions in the Commercial Shipbuilding and Repair Industry«, das zum 1. 1. 1996 in Kraft treten sollte58Art. 13 Abs. 1 Satz 1. Das Übereinkommen ist in ABlEG Nr. C 375, S. 3 abgedruckt., aber fristgerecht nur von der EG59Verordnung des Rates Nr. 3094/95 vom 22. 12. 1995, ABlEG Nr. L 332, S. 1. - auch für die neuen Mitglieder Schweden und Finnland -, Norwegen und Südkorea60»EU ratifies OECD Shipbuilding Pact«, BNA ITR Vol. 12 No. 49, 13. 12. 1995, S. 2068. ratifiziert worden ist. Das Abkommen enthält besondere Regelungen über Subventionen und Dumping, die sich an die entsprechenden Vorschriften der WTO anlehnen, diese aber spezifisch für den Schiffbaubereich modifizieren. Die Parteien verpflichten sich in Art. 1 in diesem Sinne, »measures of support« abzuschaffen (Abs. 1) bzw. nicht mehr neu einzuführen (Abs. 2) und verurteilen unter bestimmten weiteren Bedingungen den Verkauf von Schiffen unter dem normalen Wert (Abs. 3). Die im Annex I enthaltene Legaldefinition nennt auch »domestic build or repair content requirements« bzw. »cargo reservation schemes directly linked with domestic shipbuilding or repair requirements« (C 2.) und umfaßt damit auch die oben dargestellten Handelsbeschränkungen des Jones Act, die sich auf den Schiffbau beziehen. Die Vereinigten Staaten haben sich jedoch vorbehalten, die »domestic built«-Regelungen der »coastwise laws« beizubehalten61Annex II B 1 und Accompanying Note 2 to Annex II des Übereinkommens.. Im Gegenzug sind die anderen Vertragsparteien unter bestimmten Voraussetzungen berechtigt, Gegenmaßnahmen zu ergreifen, falls das Festhalten an den Regelungen das in dem Übereinkommen angelegte Gleichgewicht von Rechten und Pflichten in unannehmbarer Weise stört. Entsprechende Feststellungen und Entscheidungen sind einer nach Art. 3 des Übereinkommens einzurichtenden »Parties Group« vorbehalten, der die USA mindestens jährlich berichten sollen62Annex II B 2.. Sie kann ihre Entscheidungen interessanterweise mit »consensus minus one« und daher auch gegen den Widerstand der USA fällen63Annex II B 2 e.. Für einen Zeitraum von drei Jahren nach dem Inkrafttreten des Übereinkommens wird den USA jedoch noch zugestanden, bis zu einer jährlichen Gesamttonnage von 200 000 BRT ihre Schiffbauindustrie zu schützen. Darüber hinaus und nach Ablauf dieses Zeitraums gilt eine widerlegliche Vermutung dafür, daß die Fortgeltung der amerikanischen Regelungen das Gleichgewicht des Übereinkommens stört und damit die anderen Vertragsparteien zu Gegenmaßnahmen ermächtigt64Annex II B 2 d, e (i) und (ii).. Ob das Abkommen inKraft tritt, hängt davon ab, ob es - verspätet - in den USA und Japan doch noch ratifiziert werden kann65Nach Art. 13 Abs. 2 tritt das Abkommen nur nach Ratifikation durch alle Vertragsparteien - 30 Tage nach Eingang der letzten Ratifikationsurkunde - in Kraft. In den USA sind Entwürfe für ein Implementierungsgesetz (»Shipbuilding Trade Agreement Act«) am 23. 10. 1995 im Senat (S 1354) und am 11. 12. 1995 im Repräsentantenhaus (H.R. 2754) eingebracht worden.. Selbst dann führt es, wie ausgeführt, nicht unmittelbar zu einer Abschaffung der Beschränkungen.Man kann deshalb insgesamt davon ausgehen, daß Handelsbeschränkungen im Hinblick auf den küstennahen Seeverkehr und die daran in den USA geknüpften weiteren Beschränkungen im Hinblick auf den Import von Schiffen noch geraume Zeit bestehen bleiben werden.

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