I. EinleitungDas Exportkontrollrecht befindet sich z. Zt. weltweit im Fluß. Neben Erlaß der europäischen Dual-Use-Verordnung 19943Vgl. Egger, Dual-Use-Waren: Exportkontrolle und EG-Vertrag, Diss. Münster 1995; Jestaedt/von Behr, Das neue Exportkontrollrecht für Dual-Use-Güter, RIW 1995, 715; Hahn, Die neue Dual-Use-Verordnung der EG, AWPrax 1995, 5; Wolffgang, Europäisches Exportkontrollrecht, DVBl. 1996, 277. und Gründung des Wassenaar-Arrangements als Nachfolger des CoCom 19964Vgl. Verf./Wolffgang, The Wassenaar-Arrangement between International Trade, Non-Proliferation and Export Controls, 21 J.W.T. (1998). gibt es seit geraumer Zeit auch in den USA verstärkte Bemühungen, das Ausfuhrrecht grundlegend zu reformieren. Das US-Recht hat durch die Reexportvorschriften5Vgl. grundlegend de Mestral/Gruchalla-Wesierkski, Extraterritorial Application of Export Control Legislation: Canada and the U.S.A. (1990). und die weitreichenden Sanktionsgesetze6Vgl. Malloy, Economic Sanctions and U.S. Trade (1990, Supp. 1992). seit jeher gerade auch für die europäische Wirtschaft Relevanz. Dies zeigte sich jüngst wieder anhand des Helms-Burton Act und des Iran-Lybia Sanction Act. Es waren auch diese Sanktionsgesetze, welche die Schlagzeilen im vergangenen Jahr bestimmten7Vgl. aus der zahlreichen Lit. Lowe, U.S. Extraterritorial Jurisdiction: The Helms-Burton and d'Amato Acts, 46 I.C.L.Q. 378 (1997); Lowenfeld, Agora: The Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act, 90 Am.J.Int'l.L. 419 (1996); Meng, Extraterritoriale Jurisdiktion in der U.S.-amerikanischen Sanktionsgesetzgebung, EuZW 1997, 423; Griessbach »Cuban Liberty and Democratic Solidarity (Libertad) Act« 1996, RIW 1997, 275; Verf., The Helms-Burton Bill from a European Point of View, 6 Tilburg Foreign L.Rev. 241 (1997).. Der so verheißungsvoll begonnene Reformprozeß kam unterdessen zum Erliegen. Einstweilen stützen sich die amerikanischen Kontrollen im Bereich der Dual-Use-Güter weiterhin nur auf eine Executive Order des US-Präsidenten nach Maßgabe des International Emergency Economic Powers Act8Executive Order 12924 of August 19, 1994; zuletzt Notice of August 13, 1997, 62 Fed. Reg. 43629: Continuation of Emergency Regarding Export Control Regulations..II. Vollzogene ReformenErste Reformen des US-Exportkontrollrechts wurden bereits 1995 und 1996 unter dem Druck von Kongreß und Industrie eingeleitet9U.S.Department of Commerce, Export Administration Annual Report (1996) (Manuskript beim Autor), S. I-3., ohne daß ein neues Ausfuhrgesetz verabschiedet worden wäre. Am 5. Dezember 1995 erließ der amerikanische Präsident eine Executive Order zur Novellierung des Genehmigungsverfahrens bei Ausfuhranträgen10Executive Order 12981 of December 5, 1995, 60 Fed. Reg. 62981., und am 25. März 1996 veröffentlichte das Department of Commerce eine Neufassung der Export Administration Regulations (EAR)11Simplification of Export Administration Regulations; Final Rule, 61 Fed.Reg. 12714..1. Executive Order 12981Gem. § 1 dieser Anordnung haben fortan zunächst das Department of State, Defense, Energy und die Arms Control and Disarmament Agency ein Recht zur Prüfung aller im Department of Commerce eingehenden Ausfuhranträge. Umgekehrt kann das Department of Commerce selbst Anträge an die anderen Departments zur Überprüfung weitergeben. Gem. § 2 müssen alle Genehmigungsentscheidungen binnen 90 Tagen getroffen oder an den Präsidenten abgegeben werden. Die Erstbearbeitung, Initial Processing, eines Antrags muß binnen 9 Tagen nach Eingang erfolgen (§ 3). Binnen 10 Tagen muß jede beteiligte Behörde dem Secretary mitteilen, welche Informationen zur Entscheidung über einen Antrag fehlen. Binnen 30 Tagen muß sie dem Secretary ihre Empfehlung für eine Entscheidung übermitteln. Hält eine Behörde diese Frist nicht ein, so wird ihre Zustimmung fingiert (§ 4).Zur Schlichtung interministerieller Auseinandersetzungen, Interagency Dispute Resolution, werden neben dem bestehenden Export Administration Review Board ein Advisory Commitee on Export Policy (ACEP) sowie ein Operating Committee (OC) eingerichtet. Das OC überprüft und entscheidet alle Fälle binnen 14 Tagen, in denen die beteiligten Behörden keine Einigung erzielen können. Gegen diese Entscheidung kann Berufung beim ACEP eingelegt werden, welches innerhalb von 11 Tagen eine Mehrheitsentscheidung fällt. Dagegen kann schließlich nur noch die jeweilige Behördenspitze beim Secretary in seiner Funktion als Vorsitzender des Export Administration Review Board Berufung einlegen (§ 5). Die bisherigen Erfahrungen mit diesem neuen System der Zusammenarbeit werden positiv bewertet. Dabei wird darauf hingewiesen, daß 96 v. H. aller Fragen durch entsprechende Abstimmung zwischen den Departments auf der unteren Ebene gelöst werden und bislang alle Unstimmigkeiten geschlichtet werden konnten12William Reinsch (Under Secretary for Export Administration), »The Clinton Administration Strategic Trade and Non-Proliferation Control Agenda«, am 11. 6. 1997 vor dem Senate Committee on Governmental Affairs, Subcommittee on International Security, Proliferation, And Federal Services (Manuskript beim Autor)..2. Export Administration RegulationsDurch die Neufassung der EAR haben sich folgende signifikante Veränderungen ergeben13Vgl. die Übersicht in 61 Fed.Reg. 12714, und Flowe, Reform of the Commerce Department Export Administration Regulation, in: Practicing Law Institute (Hrsg.), Coping with U.S. Export Controls 1995, 149, 153 ff. Der Inhalt der Executive Order ist jetzt auch unter Part 750 EAR 1996 zu finden.:- Während bislang alle Ausfuhren verboten waren, sofern keine bestimmte Form der Genehmigung erteilt war, wird jetzt umgekehrt verfahren14§ 736.1 EAR 1996.,- Zehn Verbotstatbestände, die bislang in verschiedenen Teilen der EAR angesiedelt waren, werden in einer Vorschrift konsolidiert15§ 736.2 (b) EAR 1996.;- Der Aufbau der EAR wird so gestaltet, daß sich der Adressat an ihrer logischen Struktur orientieren kann;- Die Ländergruppen der CCL werden den veränderten Realitäten nach dem Ende des kalten Krieges angepaßt;- Die CCL enthält spezielle Begründungen für die Kontrolle zu jeder ECCN, und die Numerierung wird dem System der Europäischen Union angepaßt;- Anstelle der Distribution Licence und der Project License wird eine flexiblere Form der Genehmigung, die sog. Special Comprehensive License eingeführt16§§ 752 ff. EAR 1996.;- Die Enforcement-Vorschriften werden verschärft17§§ 764 ff. EAR 1996. und die Frist zur Aufbewahrung von Geschäftsunterlagen, Recordkeeping, wird von 2 auf 5 Jahre ausgedehnt18§ 762.6 EAR 1996. Novellierungen in Spezialbereichen, wie Technologieexporte und Reexportkontrollen, werden hier nicht behandelt..Diese Veränderungen sind einerseits als Schritt in die richtige Richtung begrüßt worden19Flowe (Fn. 13), 163.. Andererseits enttäuschen sie aber auch die Erwartungen in vielerlei Hinsicht. So hatten sich viele Ausführer zunächst weitreichendere Einschnitte in das komplexe Kontrollsystem erhofft, verbunden mit der Abschaffung vieler Genehmigungserfordernisse20Vgl. die Zitate in 61 Fed.Reg. 12719. Das BXA entgegnete, die Reform der EAR sei nicht gedacht gewesen, fundamentale rechtspolitische Weichenstellungen vorzunehmen und dazu auch nicht geeignet: a. a. O.. Außerdem hätte man sich eine klarere Abgrenzung der Zuständigkeiten zwischen dem BXA und den anderen Behörden gewünscht21Flowe, (Fn. 13), 160.. Auch die Verschärfung der Enforcement- und Rekordkeeping Vorschriften stößt auf Kritik. Insoweit wird eine Kosten/Nutzen-Analyse verlangt22Flowe (Fn. 13), 161. Das BXA entgegenete, die neue Frist zur Aufbewahrung der Akten stimme mit der einschlägigen Verjährungsfrist überein und sei für einen effektiven Vollzug (Enforcement) erforderlich; vgl. 61 Fed.Reg. 12728 f.. Die Anpassung der Numerierung der CCL an das europäische System wird von vielen Ausführungen befürwortet, sollte jedoch erst erfolgen, wenn dies in vollem Umfang möglich wäre, und nicht wie z. Zt. nur zu 75 bis 80 v. H.23Flowe, (Fn. 13), 161..3. StellungnahmeDie vollzogenen Reformen sprechen nur einen Teil der vorhandenen Problemkreise an, nämlich allenfalls die Bereiche Zuständigkeit und Organisation, sowie den Bereich der Regelungstechnik des Verordnungsgebers. Die Problematik der gerichtlichen Kontrolle und Verfahrensrechte sowie der demokratischen Legitimation werden von den vollzogenen Reformen nicht tangiert. Die vorhandenen Probleme werden leider keiner wirklichen Lösung zugeführt, obwohl man dies angesichts der behördlichen Ankündigungen in der Einführung zu den neuen EAR hoffen könnte24»This interim rule clarifies the language of the EAR, simplifies their application, and generally makes the export control regulatory regime more user-friendly«; vgl. 61 Fed.Reg. 12714.. Zu der geforderten Verschlankung der Bürokratie und der Konsolidierung der Ausfuhrverwaltung in einer Behörde ist es nicht gekommen. Die Abgrenzung der Zuständigkeiten bleibt weiter unscharf. Ob das durch die Executive Order eingeführte Überprüfungsrecht aller beteiligten Behörden sowie der zugehörige Streitschlichtungsmechanismus durch mehrere Instanzen tatsächlich einer Verfahrensvereinfachung und -beschleunigung dienlich ist, darf mit Recht bezweifelt werden. Die vorgeschlagenen National Security Directives des Präsidenten für klare Leitlinien in der Kontrollpolitik sind bislang ausgeblieben. Die neuen EAR konsolidieren zwar verschiedene Genehmigungstypen in der Comprehensive Licence und auch die Verbotstatbestände in einer Vor-schrift, so daß etwas mehr Übersichtlichkeit entstanden sein mag. An der bereits beschriebenen Art und Weise der Regelungstechnik - lang, unübersichtlich, undiszipliniert - ändert sich aber grundsätzlich nichts. Insbesondere darf der Übergang von dem allgemeinen Verbot mit Erlaubnisvorbehalt zur generellen Erlaubnisfreiheit mit bestimmten Verbotstatbeständen nicht mißverstanden werden. Diese Novellierung ist bloß als Procedural Change einzustufen25Flowe (Fn. 13), 153 f., d. h. es handelt sich bloß um eine Frage der praktischen Abwicklung. Die grundsätzliche Ausfuhrfreiheit, die es, wie bereits ausgeführt, in den USA noch nie gegeben hat, wird auch damit nicht begründet. Insgesamt mögen die vollzogenen Reformen teilweise der Vereinfachung der Verfahrenspraxis dienen. Sie bleiben jedoch letztlich nur Stückwerk und lösen in keinster Weise die fundamentalen Probleme der Exportverwaltung.III. Künftige ReformenIm Mittelpunkt künftiger Reformen muß zweifelsohne der Erlaß eines neuen amerikanischen Ausfuhrgesetzes stehen. Hierzu hat es bereits viele erfolglose Ansätze gegeben26Vgl. z. B. den Roth/Oberstar-Entwurf H.R. 3412, 103 d Cong., 1st Sess. (1993), und den Entwurf der Clinton Administration S. 1902, 103 d Cong., 2d Sess. (1994).. Der letzte dieser Vorschläge kam 1996 wieder von dem bekannten Kongreßabgeordneten Toby Roth27H.R. 361, 104th Cong., 2d Sess. (1996).. Auf diesen Entwurf soll hier nach einigen allgemeinen Bemerkungen im einzelnen eingegangen werden. Würde der US-Kongreß dieses oder ein ähnliches Reformgesetz verabschieden, so würden damit weitere zentrale Probleme der amerikanischen Exportkontrolle angegangen, wie z. B. die bereits erörterte Problematik der demokratischen Legitimation. Inwieweit dies auch für die Frage der gerichtlichen Kontrolle und der Verfahrensrechte des Ausführers gilt, ist anhand des vorliegenden Entwurfs im einzelnen zu prüfen.1. AllgemeinesGrundsätzlich hat man in Amerika erkannt, daß nach dem Ende des »kalten Krieges« auch ein Neuanfang des Gesetzgebers angezeigt ist, wenn auch teilweise zur Zurückhaltung bei der Reform gemahnt wird, um nicht die nationale Sicherheit der USA zu gefährden28Alam, Restructing the United States' Export Control Legislation for the Post-Cold War Era, 18 Fletcher F.World Aff. 137, 148 (1994).. Dies gilt insbesondere auch für Kontrollen bei der Ausfuhr von Dual-Use-Gütern in Staaten der ehemaligen Sowjetunion29Tarlowe, Deregulating Dual-Use Exports to Russia: Is U.S. National Security at Risk?, 18 Fordham Int'l.L.J. 959, 1003 (1995).. Gleichzeitig spricht man sich nachhaltig für multilaterale Kontrollen aus und warnt vor zu scharfen nationalen Kontrollen der USA30Malloy, Controls on the Export of Military Sensitive Technology: National Security Imperative or U.S. Industry Impediment, 18 Rutgers Computer & Tech.L.J. 841, 877 (1992).. Ein multilateraler Ansatz könnte auch zu einer License Free Zone führen, in der kooperierende Nationen keine Genehmigung mehr bräuchten31Cinelli, The Impact of 1992 on United States Export Control Laws, 13 Hastings Int'l. & Comp.L.Rev. 395, 421 (1990); Oettinger, National Discretion: Choosing CoCom's Successor and the New Export Administration Act, 9 Am.U.J.Int.'l.L&Pol'y 559, 594 (1994).. Abgesehen davon wird nach einem vernünftigen Ausgleich zwischen den ökonomischen Interessen der heimischen Wirtschaft einerseits sowie der nationalen Sicherheit und Außenpolitik andererseits gesucht32Oettinger (Fn. 31), 593 ff.; Malloy (Fn. 30), 877.. Im Hinblick auf das Genehmigungsverfahren fordert man weiterhin mehr Transparenz, die Verschlankung des Behördenapparates33Am 14. 4. 1997 brachte Rep. Royce einen Gesetzentwurf zur Abschaffung des Department of Commerce in den Kongreß ein. Nach § 202 des Entwurfs wäre die Ausfuhrkontrolle auf das Department of Defense u. a. Behörden übertragen worden; vgl. H.R. 1319, 105th Cong., 1st Sess. (1997)., Streamlining sowie die Zentralisierung des Genehmigungsverfahrens in der Zuständigkeit einer Behörde34Hiestand, Swords into Plowshares: Considerations for 21. Century Export Controls in the United States, 9 Emory Int'l.L.Rev. 679, 719 ff. (1995).. Außerdem soll das Verfahren durch verstärkten EDV-Einsatz beschleunigt werden. Die ebenfalls verlangten kürzeren Verfahrensfristen und die Abkehr von dem repressiven Verbot mit Erlaubnisvorbehalt35Oettinger (Fn. 31), 594. sind mit den bereits vollzogenen Reformen in der Praxis schon eingeführt worden.2. Gerichtliche Kontrolle und VerfahrensrechteWas schließlich die gerichtliche Kontrolle von Entscheidungen des Department of Commerce und die Verfahrensrechte des Ausführers anbelangt, so mehren sich die Stimmen, welche eine Abschaffung der Ausnahme36Vgl. 50 U.S.C. App. § 2412 (a) EAA. von den Vorschriften des Administrative Procedure Act (APA) fordern37Fenton, Reforming the Procedures of the Export Administration Act: A Call for Openess and Administrative Due Process, 27 Tex Int'l.L.J. 1, 50 ff. (1992); Administrative Conference of the United States, Recommendations Regarding Administrative Practice and Procedure; Fair Administrative Procedure and Judicial Review, 56 Fed.Reg. 33841, 33846 (1991); Cordell/Ellicott, Judicial Review under the Export Administration Act of 1979, in: National Academy of Sciences (Hrsg.), Finding Common Ground-U.S. Export Controls in a Changed Global Environment (1991), Appendix H, S. 321 ff., 327-31; Whitney/Perles, Judicial Review under the Export Administration Act, 4 Geo.Mason L.Rev. 251-274 ff. (1996).. Dies würde bedeuten, daß die APA-Vorschriften zum Verwaltungsverfahren und zur gerichtlichen Überprüfung auch im Bereich der Exportkontrollverwaltung anzuwenden wären. Im Verfahren zur Erteilung einer Ausfuhrgenehmigung oder zum Widerruf einer Genehmigung gäbe es dann grundsätzlich ein Anhörungsrecht für den Ausführer385 U.S.C. § 558 (c) APA. und in den meisten Fällen die Möglichkeit der gerichtlichen Überprüfung einer Entscheidung der Verwaltung anhand der Maßstäbe des APA39§ 706 APA.. Auch Befürworter einer solchen Reform sprechen sich allerdings dafür aus, in besonders sensiblen Fällen Verfahrensrechte weiterhin einzuschränken40Fenton (Fn. 37), 52., was ja auch im APA selbst vorgesehen ist41§§ 553 (a) (1); 554 (a) (4) APA.. Zur Vorbereitung auf gerichtliche Verfahren verlangt man eine hinreichende rechtliche und tatsächliche Begründung von behördlichen Entscheidungen, die durch eine entsprechende Dokumentation der Allgemeinheit zugänglich sein sollen42Administrative Conference (Fn. 37), 33846; Fenton (Fn. 37), 66 ff.. Dies soll auch für das außergerichtliche Rechtsbehelfsverfahren (Appeal from Administrative Action) beim Department of Commerce gelten43§ 789.2. EAR und ohne Änderung § 756.2 EAR (1996).. Dessen mit einer solchen Sache befaßten Beamten sollten möglichst neutral sein. Ihre Entscheidung sollte innerhalb einer annehmbaren Frist erfolgen44Fenton (Fn. 37), 72 f..Kommt es zu einem gerichtlichen Verfahren, so stellt sich zunächst die Frage, welches Gericht idealerweise über Streitigkeiten im Bereich der Ausfuhrkontrolle entscheiden soll. Während dies z. Zt., soweit der Rechtsweg überhaupt eröffnet ist, der Court of Appeals for the District of Columbia Circuit ist45Vgl. § 2412 EAA., werden auch diverse Alternativen diskutiert. Dabei geht es zuerst um die Frage, ob ein erstinstanzliches Bundesgericht, District Court, oder ein Obergericht, Court of Appeals, zuständig sein soll. Weiterhin wird erwogen, dem Court of International Trade oder dem Court of Appeals for the Federal Circuit die Zuständigkeit zu übertragen, oder schließlich die Zuständigkeit beim Court of Ap-peals for the District of Columbia zu belassen46Fenton (Fn. 37), 54 ff.. Gegen die Zuständigkeit eines erstinstanzlichen Gerichts spricht ganz allgemein, daß dieses möglicherweise mit den auftretenden außen- und sicherheitspolitischen Fragestellungen überfordert wäre und ein erstinstanzliches Verfahren, z. B. mit Discovery, sich sehr störend auf die Arbeit des Department of Commerce auswirken könnte47Fenton (Fn. 37), 54.. Obwohl der Court of International Trade (CIT) womöglich in Anbetracht seiner Zuständigkeit für Import- und Zollsachen ein geeignetes Forum sein könnte, ist auch seine Zuständigkeit hier abzulehnen, da diese letztlich eine weitere Instanz schaffen würde48Fenton (Fn. 37), 55. (der CIT ist ein erstinstanzliches Gericht; die Berufung führt zum Court of Appeals for the Federal Circuit)49Ausführlich zum CIT Folsom/Gordon, International Business Transactions (1995), Bd. 1, 133 f.. Einiges spricht dafür, dem Court of Appeals for the Federal Circuit die Zuständigkeit für Streitigkeiten im Zusammenhang mit Ausfuhrkontrolle zu übertragen. Der Federal Circuit hört einerseits die meisten verwaltungsrechtlichen Fälle und andererseits beschäftigt er sich wegen der Zuständigkeit für Zoll- und Importsachen auch oft mit außenpolitischen Fragen. Die aus Patentsachen gewonnenen Erfahrungen mit Hochtechnologie-Produkten schließlich könnten auch für entsprechende Exportfälle nützlich sein50Fenton (Fn. 37), 56, 57.. Gegen diese Lösung spricht allerdings, daß traditioneller Weise auch der D.C. Circuit Court of Appeals als besonders kompetent auf dem Gebiete des Verwaltungs- und Verfassungsrechts angesehen wird51Fenton (Fn. 37), 56., und die Zuständigkeit, wie gesagt, momentan bei eben diesem Gericht liegt. D. h. eine Reform wäre wohl mit weniger Aufwand und Kosten verbunden, bliebe dieses Gericht zuständig.Ist geklärt, welches Gericht zuständig sein soll, stellt sich die Frage, wie weit die Kontrolle reichen soll. Unterstellt man eine Aufhebung des Ausnahmetatbestands in § 2412 (a) Export Administration Act (EAA), so könnte die gerichtliche Überprüfung allenfalls noch daran scheitern, daß es sich um eine Entscheidung handelt, welche ganz im Ermessen der Behörde liegt52§ 701 (a) (2) APA.. Einer solchen Argumentation des Department of Commence wäre nur durch eine sorgfältigere Formulierung der Ermächtigung des Präsidenten zu Exportkontrollen zu begegnen. In diesem Zusammenhang wird in der US-Literatur sogar die Auffassung vertreten, einzig die grundlegende Entscheidung des Präsidenten über die Frage, ob unter bestimmten Voraussetzungen Exportkontrollen aus außen- oder sicherheitspolitischen Gründen erforderlich sind, sei der gerichtlichen Überprüfung verschlossen53Aldonas/Henderson, Judicial Review under the Export Administration Act: Section 13 and the Cost of Unreviewable Regulation, in: Moyer/Cassidy/Buckley/Frazier (Hrsg.), Law and Policy of Export Controls - Recent Essays on Key Export Issues (1993), S. 137 ff., 157.. Nach einer moderateren Auffassung kann eine gerichtliche Überprüfung auch dann problematisch sein, wenn dabei geheime staatliche Erkenntnisse, Classified Information, preisgegeben werden müßten, oder wenn Genehmigungsentscheidungen maßgeblich auf der eigenen Erfahrung der zuständigen Beamten beruhen54Fenton (Fn. 37), 49 f..3. Der Gesetzentwurf H.R. 361/1942Dieser Gesetzentwurf für ein neues amerikanisches Exportkontrollgesetz stand am Ende langer Bemühungen und passierte am 16. Juli 1996 das amerikanische Repräsentantenhaus5513 Int'l.Trade Rep. (BNA) (July 17, 1996), WESTLAW-Datenbank, 13 ITR 29 d11.. Das führte zu optimistischen Erwartungen diesseits und jenseits des Atlantiks56Bamberger, Das US-amerikanische Ausfuhrgesetz - Revolutionäre Entwicklung im US-Exportkontrollrecht, AWPrax 1996, 191 ff., die allerdings wieder einmal enttäuscht wurden, als der Entwurf schließlich im US-Senat scheiterte. Derselbe Entwurf wurde aber am 17. Juni 1997 als H.R.1942 erneut in den Kongreß eingebracht57Von Rep. Ros-Lethinen u. a.; vgl. H.R. 1942, 105th Cong., 1st Sess. (1997).. Die Kernpunkte sind:- Schwerpunkt auf multilateralen Kontrollen;- Verstärkte Non-Proliferation-Maßnahmen;- Maßnahmen gegen Exporte und Reexporte in Länder, die den Terrorismus unterstützen;- Beseitigung bürokratischer Hemmnisse und Strukturen aus dem Zeitalter des Kalten Krieges, welche die amerikanische Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen58So Rep. Toby Roth, 142 Cong.Rec. H 7584 (July 16, 1996)..Im einzelnen: Der Entwurf basiert erklärtermaßen auf der Erkenntnis, daß zunächst die Auswirkungen von Exportbeschränkungen und -kontrollen auf die US-Wirtschaft bedacht werden müssen, und daß einseitige Maßnahmen des US-Gesetzgebers in aller Regel nicht zu dem gewünschten Erfolg führen59H.R. 361, 104th Cong. §§ 102 (4), (8) (1996).. Deshalb sollten die amerikanischen Kontrollen den Ausführer nicht mit zu vielen bürokratischen Hürden belasten und so die Wettbewerbsfähigkeit beeinträchtigen. Der Entwurf verlangt vielmehr ein effizientes, flexibles und transparentes Kontrollsystem60A. a. O. § 102 (10)., indem einseitige Exportkontrollen, Unilateral Controls, nur ausnahmsweise eingesetzt werden, wenn dies aus außen- oder sicherheitspolitischen Gründen notwendig ist61A. a. O. § 103 (6).. Dementsprechend ist die Ermächtigung zur Umsetzung multilateraler Kontrollen in dem vorliegenden Entwurf vorangestellt, während einseitige Kontrollen als Emergency Controls einen deutlichen Ausnahmecharakter erhalten und von einer Reihe von Voraussetzungen abhängig gemacht werden62A. a. O. §§ 105, 106. Aus diesen Vorschriften ergibt sich jedoch auch, daß Maßnahmen nach IEEPA sowie TWA weiterhin möglich sein sollen; vgl. § 106 (a) (3) (A).. So laufen sie in der Regel nach 12 Monaten aus und können vom Präsidenten nur nach einer gesonderten Prüfung der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit verlängert werden. Bei dieser Prüfung sollen insbesondere die Auswirkungen im Verhältnis zu Drittländern und auf die eigene Volkswirtschaft einfließen63A. a. O. § 106 (a) (3) (4).. Außerdem sind besondere Konsultationen mit dem US-Kongreß vorgesehen64A. a. O. § 106 (d).. Schließlich ist einer wiederholten Verlängerung solcher Maßnahmen ein Riegel vorgeschoben: Sie soll nur zweimal für jeweils ein Jahr möglich sein65A. a. O. § 106 (g).. Diese neue Struktur der Ermächtigungen, die auch noch einen entsprechenden Abschnitt für Short Supply Controls aufweist, ersetzt die traditionelle Unterscheidung in National Security, Foreign Policy und Short Supply Controls, wie sie vom Export Administration Act of 1979 bekannt war66Vgl. 50 U.S.C. App. §§ 2404, 2405, 2406 (1994).. Die nationalen Bestimmungen zu den international vereinbarten Non-Proliferation-Kontrollen für die Ausfuhr von Raketentechnologie sowie chemischen und biologischen Waffen werden in einem Abschnitt des Entwurfs zusammengefaßt67A. a. O. § 111.. Was das Verfahren und die Fristen zur Bearbeitung von Genehmigungsanträgen durch die beteiligten Behörden angeht, so deckt sich der Entwurf im wesentlichen mit den bereits vorgestellten Regelungen in Executive Order 12981 des Präsidenten68A. a. O. § 109.. Zusätzlich soll jedoch nach dem Entwurf H.R.361 der Präsident die auch in der Literatur vorgeschlagenen allgemeinen Direktiven an die Verwaltungen in Form von sog. Annual Policy Guidences erlassen, und es ist die Einrichtung eines Policy Committees vor-gesehen, zu dem die wichtigsten Minister und Beamten gehört werden69A. a. O. § 114 (a), (c).. Weiterhin greift der Entwurf ausdrücklich das Problem der überlappenden Zuständigkeiten auf und verlangt eine klare Abgrenzung zwischen der ECL und der US-Munition-List. Hierzu ist ein abgestimmtes Verfahren zwischen den rivalisierenden Departments of Defense, Commerce und State vorgesehen, welches Transparenz, Informationsaustausch und Entscheidungsfristen beinhalten soll70A. a. O. § 117 (a) (2), (3).. Im Bereich der Zivil- und Kriminalstrafen, Enforcement, erhöht der Entwurf die Strafdrohungen merklich. Kriminalstrafen für natürliche Personen könnten bis zu fünfmal so hoch sein, wie der Wert der fraglichen Exportgüter bzw. bis zu 500 Tsd. Dollar, oder aber bis zu 10 Jahren Haft71A. a. O. § 110 (a) (1).. Zivilstrafen für natürliche Personen könnten bis zu 250 Tsd. Dollar pro Verfehlung betragen72A. a. O. § 110 (c) (1).. Gleichzeitig stünden die Enforcement-Aktivitäten des Office of Export Enforcement (OEE) wieder auf einer stabilen gesetzlichen Grundlage, so daß die Beamten problemlos Haftbefehle vollstrecken und Waffen tragen könnten73A. a. O. § 113 (a) (3) (B)..Der Entwurf H.R.361 (H.R.1942) enthält auch einen eigenen Abschnitt zu Verfahrensrechten und gerichtlicher Kontrolle74A. a. O. § 112.. Das Verwaltungsverfahren bleibt danach generell von den Vorschriften des APA ausgenommen75A. a. O. § 112 (a) (1).. Lediglich bei Verfahren zur Verhängung von Zivilstrafen und Sanktionen (Strafgeld oder Versagung des Ausfuhrprivilegs) wäre eine Anhörung vorgesehen76A. a. O. § 112 (b) (1).. Das Spektrum der gerichtlichen Überprüfungsmöglichkeiten hingegen würde durch die Regelungen in H.R.361 erheblich ausgeweitet77Ellicott/Cordell/Flanagan/Caesar, Judicial Review under Export Laws, in: Practicing Law Institute (Hrsg.), Coping with U.S. Export Controls 1996, S. 513 ff., 539.. Zunächst würde danach die gerichtliche Kontrolle durch den District of Columbia Court of Appeals zum Grundsatz gemacht78A. a. O. § 112 (a) (2).. Diese Kontrolle würde sich jedoch im Regelfall nicht nach den bekannten Maßstäben des APA richten, sondern wäre u. a. auf die Feststellung beschränkt, ob- eine behördliche Verordnung, Regulation, gegen das Ausfuhrgesetz verstößt;- sonstiges Verwaltungshandeln, Agency Action, gegen das Ausfuhrgesetz verstößt;- Verwaltungsmaßnahmen gegen Fristen oder andere bindende Verfahrensvorschriften, welche sich aus behördlichen Verordnungen ergeben, verstoßen;- der Erlaß von Regulations innerhalb der vorgesehenen Fristen erfolgt;- Genehmigungsentscheidungen und diesbezügliche außergerichtliche Rechtsbehelfe, Appeals, innerhalb der vorgesehenen Fristen getroffen bzw. bearbeitet werden;- Klassifizierungen von Gütern und Advisory Opinions fristgemäß vorgenommen bzw. abgegeben werden79A. a. O. § 112 (a) (2) (A)-(H)..Eine gerichtliche Kontrolle nach den Vorschriften des APA wäre nur für die oben erwähnten Zivilstrafen und Sanktionen vorgeschrieben80A. a. O. § 112 (b) (1).. Ähnlich käme der Arbitrary and Capricious-Standard des APA zur Anwendung, wenn der D.C. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit die Entscheidung des Secretary zur Aufrechterhaltung einer Temporary Denial Order überprüfen würde81A. a. O. § 112 (d) (3).. Was schließlich für die traditionell ausgeschlossene82Vgl. 50 U.S.C. App. § 2412 (a), (e). materielle Überprüfung von BXA-Genehmigungsentscheidungen oder Entscheidungen im Rahmen von strafrechtlichen Verfahren wie Spawr83864 F.2d 1467 (9th Cir. 1988), cert.denied, 493 U.S. 809 (1989). gelten würde, bleibt leider nach dem Text des Entwurfs unklar84Der neue Grundsatz, daß alle abschließenden Entscheidungen der Verwaltung bei Gericht angefochten werden können, spräche dafür, daß dies z. B. auch für BXA-Genehmigungsentscheidungen gelten würde. Andererseits erwähnt § 112 (a) (2) (E) die Überprüfung von Licensing Decisions ausdrücklich nur in bezug auf die Einhaltung der Fristen. Offenbar war die ursprüngliche Fassung von H.R. 361, die bereits 1995 von Toby Roth in den 104. U.S.Kongreß eingebracht wurde, insoweit deutlicher; vgl. dazu Whitney/Perles (Fn. 37), 268 m. w. N.. Insoweit bedürfte es ggf. sicher einer Nachbesserung durch den Gesetzgeber oder einer Klärung durch die Gerichte. Ist doch gerade diese Frage von außerordentlicher Bedeutung für den Ausführer.IV. Stellungnahme und AusblickH.R. 1942 ereilte 1997 das gleiche Schicksal wie H.R. 361 im Jahr zuvor: Der Entwurf wurde nicht Gesetz85Die Chancen für einen erfolgreichen Abschluß der Gesetzesberatungen wurden allerdings, ganz im Gegensatz zum Vorjahr, von Beginn an als gering eingeschätzt; vgl. 14 Int'l. Trade Rep. 1181 (1997).. Gelänge dieses Unterfangen in nächster Zukunft, so wäre das sicherlich ein erster grundlegender Schritt zu einer echten Reform der amerikanischen Exportkontrollen für Dual-Use-Güter, die diesen Namen auch verdient. Zunächst wäre mit einem neuen Ausfuhrgesetz das Problem der demokratischen Legitimation gelöst. Die Notwendigkeit für immer neue Executive Orders des Präsidenten wäre erheblich reduziert, die gesamten Exportkontrollen auf eine stabile gesetzliche Grundlage gestellt. Weiterhin sind auch die Inhalte des Entwurfs überwiegend zu begrüßen. Die Ausrichtung auf multilaterale Kontrollen und die stärkere Berücksichtigung ökonomischer Aspekte ist positiv zu bewerten. Gleiches gilt für die beabsichtigten Maßnahmen in den Bereichen Zuständigkeiten und Organisation, welche eine weitgehende Festschreibung der bereits durch Executive Order und EAR eingeleiteten Reformen bedeuten würden. Hier käme es vor allem darauf an, daß der Präsident mit Hilfe entsprechender Direktiven klare Leitlinien für die Verwaltung formuliert und sich die eingerichteten Koordinierungsmechanismen als praxistauglich erweisen. Die erhöhten Sanktionsdrohungen, verbunden mit neuen Ermächtigungen für Vollzug und strafrechtliche Ahndung, würden der Verwaltung die Arbeit erleichtern. Das vorgesehene Rechtsschutzsystem hingegen vermag nicht zu überzeugen86Vgl. hierzu auch William Reinsch, »On the Future of the Export Administration Act«, am 13. 5. 1997 vor dem House Committee on International Relations (Manuskript beim Autor).. Zwar würde der Umfang der gerichtlichen Kontrolle ausgedehnt und diese vernünftigerweise beim D.C. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit belassen. Doch würden hierbei überwiegend nicht die bekannten und bewährten Überprüfungsmaßstäbe des APA zur Anwendung kommen. Vor allem aber bliebe nach derzeitigem Stand unklar, ob, wie so oft verlangt, auch BXA-Genehmigungsentscheidungen der materiellen Überprüfung durch ein Gericht zugänglich wären. Schließlich wäre auch das Verwaltungsverfahren weiterhin von den Vorschriften des APA ausgenommen. Die Zukunft wird zeigen, ob der Kongreß im Stande ist, einen Konsens für ein neues Gesetz zu finden87Die Gesetzesberatungen sollen offenbar 1998 auf der Basis des vorliegenden Entwurfs fortgesetzt werden; vgl. 14 Int'l. Trade Rep. 2114 (1997).. Bis dahin besteht noch Gelegenheit, vorhandene Schwächen des Entwurfs zu beseitigen.